刘强、吴斌：以城市智能体建设为抓手创新打造城市“有机生命体”

摘要：城市智能体建设是将城市作为一个“有机生命体”进行培育和塑造的关键抓手，也是增强城市内生发展动能、打造数字经济投资增长点、提升城市现代化治理能力的重要引擎。目前，其建设与推广仍面临数据壁垒、技术异构、成本高企、适配不畅等多重挑战，亟需加强顶层设计、破解数据难题、优化技术生态、强化民生导向等，助力城市高质量发展。

作者：刘强 中国城市和小城镇改革发展中心 副主任

          吴斌 中国城市和小城镇改革发展中心 副研究员

习近平总书记在2025年中央城市工作会议上提出，要“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，坚持把城市作为有机生命体系统谋划”。这一重要论述，深刻把握了现代化人民城市发展的内在规律，将城市视为一个具有生命力、生长性、系统性的复杂整体，标志着我们党对城市工作规律的认识达到了新高度。城市智能体建设是将城市作为一个“有机生命体”进行培育和塑造的关键抓手，也是增强城市内生发展动能、打造数字经济投资增长点、提升城市现代化治理能力的重要引擎。目前，其建设与推广仍面临数据壁垒、技术异构、成本高企、适配不畅等多重挑战，亟需加强顶层设计、破解数据难题、优化技术生态、强化民生导向等，助力城市高质量发展。

一、城市智能体是对人民城市“有机生命体”理念的生动践行

当前，全球城市正加速迈入数智化发展新阶段，人工智能、大数据等数字技术与城市治理、公共服务、产业发展等深度融合，推动城市功能系统性重塑，城市形态也正逐步从“智慧城市”向更高阶的“城市智能体”跃升。城市智能体通过构建“智体—智脑—智联—智感”的垂直贯通体系，实现从“自我感知—智能推演—精准执行—持续进化”的有机闭环，也就是通过全域感知为城市配备“神经末梢”，通过强大中枢构筑“城市大脑”，通过有温度的服务体现“为民初心”，并通过持续学习实现“生命成长”。

（一）部署泛在智能设施，让城市体征全域“可感知”

城市智能体通过统筹部署空天地一体化、万物互联的智能感知设施，如同为城市赋予敏锐的“感官”。这不仅能实时监测环境、交通、基础设施等多维运行状态，更能通过多模态交互理解人类意图。例如，河南鹤壁市构建统一物联感知平台，接入超过2.7万个各类感知设备，实现对内涝、占道经营等事件5分钟内自动发现与闭环处置；鄂尔多斯市在智慧城市建设中，广泛部署物联网传感器和AI摄像头，实现对城市能耗、公共安全、生态环境的实时监测与智能预警，让城市运行“脉搏”清晰可视。

（二）构筑强大智能中枢，让城市决策科学“会思考”

“会思考”的核心在于强大的城市智能中枢，它集成AI大模型、多元算力和行业知识库，能够进行复杂推演与协同调度。这相当于城市的“神经中枢”和“大脑”实现从数据到决策的升华。例如，武汉市城市运行管理平台集成“智感、分析、协调、指挥”四大中心，通过大模型对海量事件进行智能分析研判，工单流转效率提升60%；深圳市南山区的产业招商智能体，通过调用550亿+产业数据与算法模型，能一键生成产业链分析报告，为科学招商提供最强大脑。

（三）聚焦居民需求，让城市服务供给“有温度”

城市智能体让技术进步的红利精准滴灌，转化为每一个市民可感可及的便利与温暖，坚持以用户为中心，推动公共服务从“能办”向“好办”“智办”演进，打造多样化交互体验。例如，深圳福田区的“AI福务管家”提供24小时智能政务咨询，平均响应时间压降至20秒内，实现“复杂问题一问就会”；在养老服务领域，部分城市通过智能体整合社区资源，为老年人提供一键呼叫、健康监测、个性化作息建议等主动关怀服务，切实提升民生温度。

（四）建立自主学习机制，让城市治理持续“自进化”

“自进化”是有机生命体的根本特征。城市智能体通过持续吸纳新数据、学习新知识、评估行动反馈，实现模型、策略与服务的迭代升级。例如，多地政务大模型基于市民咨询的持续反馈进行优化，使回答准确率不断提升；在城市交通治理中，智能体通过不断学习实时车流数据，自适应调整信号灯配时策略，使区域通行效率持续改善。这种与复杂环境持续交互、自主优化的能力，使得城市系统能够动态适应技术突破与产业形态的快速演变，为不确定性高、迭代速度快的前沿未来产业提供灵活、弹性的承载环境。

二、目前国内城市智能体建设面临的难点堵点

（一）顶层设计与实践错位，地方应用存在“样板化”困境

各地建设探索呈现“百花齐放”之势，但整体水平参差不齐。一是顶层标准体系不健全。国家层面缺乏统一的建设指南与评估框架，技术路线、数据规范互不兼容，导致后期互联互通成本高企，难以形成全国一盘棋的协同效应。二是项目建设资金支持力度有限，联合审批、资金安排与场景建设缺乏跨部门联动，多头管理、重复投入问题突出，难以形成从中央到地方、从规划到落地的系统性合力。三是实施路径同质化严重。部分城市盲目复制超大城市的“大平台、全中枢”模式，造成资源错配与投资浪费。AI技术与城市具体业务场景“两张皮”现象突出，不能精准对接中小城市数字化转型的真实需求，沦为“演示系统”。

（二）数据治理滞后于智能需求，要素流通遭遇“肠梗阻”

数据作为智能体的“血液”，其治理与流通水平直接决定智能体的“智商”。一是“数据孤岛”现象依然顽固，部门壁垒导致数据难以汇聚融合。例如，部分一线城市虽已汇聚数千亿条数据，但跨部门、跨层级的数据共享与业务协同仍需攻坚。二是数据质量与标准不一，可用性差。许多城市数据存在标准缺失、口径混乱、更新不及时等问题。三是数据安全风险加剧，隐私保护与合规压力大。数据投毒、模型窃取、对抗攻击等新型安全风险涌现，传统防护手段难以应对。

（三）算力资源统筹调度低效，区域协同陷入“孤岛”困局

算力是智能体的“发动机”，但其建设与使用面临矛盾。一是建设分散，重复投资。城市群、都市圈层面的智能体建设缺乏统筹，相邻城市在感知设施布局、算力资源共享、应用场景互通等方面各自为战。二是调度与使用不智能，普惠性不足。虽然部分地区已着手打造融合算力底座，但如何实现算力资源的统一调度、按需分配、弹性供给，让中小企业、科研机构也能便捷、低成本用上先进算力，仍是普遍挑战，限制了产业创新生态的繁荣。

（四）民生适配存在差距，技术应用“温度”不高

一是技术应用未能精准回应“急难愁盼”。部分智能服务追求流程线上化，却忽视了老年人等群体面临的“数字鸿沟”，操作复杂导致其难以享用。例如，一些城市上线的智能政务应用，仍要求多步骤操作和复杂信息填写，未能实现“无感智办”的理想体验。二是服务的主动性与个性化不足。智能体多处于“问答”式被动响应阶段。如深圳福田区探索的“主动服务”覆盖全生命周期事项的案例仍属前沿，多数城市尚未实现从“人找服务”到“服务找人”的转变，缺乏基于个体情景的预判与关怀。

（五）长效运营机制普遍缺失，可持续进化动能不足

当前，超大城市智能中枢的智能算力需求达到数千PFlops以上，年均运维费用超亿元，中小城市难以承担，同时许多智能体项目“重建设、轻运营”，难以持续进化。一是缺乏专业化、常态化的运营团队与资金保障。项目建成后，模型的迭代优化、数据的持续治理、场景的拓展深化无人负责，导致系统能力停滞甚至退化。二是价值闭环与商业模式不清晰。实践中，如何衡量智能体带来的治理效能提升、经济价值创造，并据此设计可持续的政府购买服务、政企合作等市场化运营模式，各地仍在探索，影响了社会资本参与和生态建设的积极性。

三、推动城市智能体健康发展的政策建议

（一）强化顶层设计，构建分类推进体系

一是完善标准规范。制定《城市智能体技术标准》，明确数据共享、模型开发、安全防护等技术规范，引导各地科学、集约建设。二是分类施策推进。支持超大城市等有条件的地方强化智能中枢能力建设；中小城市找准“小切口”场景，推广轻量化智能体，优先落地交通、社区、园区等场景；县域城市依托“城市码”整合基础数据，实现政务服务“一码通办”。三是加强政策协同。将城市智能体建设纳入新型城镇化、区域协调发展等国家战略，统筹中央预算内投资与地方政府专项债，对中西部地区给予倾斜；以开展试点为引领，总结可复制经验并全国推广。

（二）筑牢感知底座，夯实数据根基

一是完善感知与数据标准规范。统一感知设备参数、接入协议及数据采集格式，明确跨部门、跨区域数据共享边界与责任，从源头破除“数据孤岛”与感知壁垒，适配“可感知”核心需求。二是完善全流程数据治理机制。落实“一数一源、统采共用”，强化数据清洗、脱敏、校验全环节管控，推广AI质控工具，提升数据质量与流通安全性，为智能决策提供可靠数据支撑。三是统筹全域“云边端协同”感知网络布局。重点补齐县城、农村地区设施短板，推动感知终端向基层治理、民生服务一线延伸。

（三）聚焦民生适配，彰显服务温度

一是推动“政策找人、服务上门”的主动服务模式。构建动态、精准的“市民数字画像”，在生育、教育、养老、医疗等领域，通过智能分析自动识别潜在服务对象与需求，严格落实个人信息保护与数据安全管理规范实施精准服务推送与事项预审。全过程严格落实个人信息保护与数据安全管理规范。二是推进适老化与无障碍改造。优化智能体界面设计，增设方言交互、语音辅助、大字模式等人性化功能，简化操作流程，降低老年人、残障人士使用门槛，让服务更具普惠性。三是建立公众需求动态反馈机制。畅通线上线下诉求渠道，精准对接特殊群体需求，迭代优化民生服务场景，推动城乡智能服务均衡覆盖，缩小数字鸿沟。

（四）强化中枢赋能，提升思考效能

一是构建协同高效的算力供给体系。整合国家、省、市三级算力资源，建设统一的算力监测调度服务平台，实现通用算力、智能算力等异构资源的“一点接入、随需调配”。推行“算力券”等普惠机制，为中小城市及基层单位提供低成本、便捷的算力服务。二是优化人机协同的智能决策机制。明确城市大模型应用边界，强化人机协同决策模式，完善模型研判结果校验机制，提升对城市运行规律的研判与处置能力。三是搭建共性技术平台。推动智能中枢共性能力模块的共建共享，推进算法、模型等一体集成部署，避免重复投入。

（五）健全迭代机制，加快进化发展

一是建立动态评估考核体系。从效能、适配性、民生满意度等维度定期评估，将结果与项目运维资金、部门绩效考核挂钩，倒逼系统迭代升级。二是构建政企协同运营模式。明确政府与企业权责分工，建立成本分摊机制，鼓励企业参与技术研发、日常运维与场景创新，形成“建设—运营—收益”闭环，保障可持续迭代。三是培育复合型人才队伍。推动高校增设城市智能体相关课程，开展基层干部与技术人员技能培训，完善人才激励政策，破解人才短缺制约。