高国力：常住地提供基本公共服务须因城施策

日前，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（以下简称《意见》），这是国家层面首次围绕常住地提供基本公共服务出台专门文件，受到社会各界广泛关注。

当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，在中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员高国力看来，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率仍有较大差距，大量“人户分离”人口长期在城镇就业居住，保障其公平享有常住地基本公共服务，是提高城镇化质量的一项重要任务。

围绕《意见》的出台背景、改革亮点、落地实施等相关问题，《瞭望东方周刊》记者对高国力进行了专访。

《瞭望东方周刊》：在你看来，《意见》在出台时机上有何考量？

高国力：我认为《意见》的出台兼具现实紧迫性和长远战略意义。

首先，我国新型城镇化进程已进入新的发展阶段，对于进一步提升城镇化质量有更加迫切的要求。

党的十八大以来，我国走出一条中国特色新型城镇化道路，取得历史性成就。2012—2025年，我国常住人口城镇化率从53.10%提高至67.89%，城镇常住人口从7.22亿人增加到9.54亿人。

科学有序推进农业转移人口市民化，是新型城镇化的首要任务。推行常住地提供基本公共服务，有利于推动符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等的公共服务权利，让能进城、愿进城的农业转移人口更快更好融入城镇。这既是衡量城镇化质量的重要方面，也是城镇化发展到当前阶段的必然要求。

其次，正如《意见》提到的，这是释放国内需求潜力的重要举措。

消费和投资是内需的两个重要组成部分，由常住地提供基本公共服务，会催生大量投资于物和投资于人相结合的需求。随着大量农业转移人口进入城镇，必然产生对教育、医疗、文化、住房等方面的需求，这将促使常住地加大公共服务配套设施建设，即“投资于物”；依托建成的公共服务载体对劳动者开展就业培训，帮助他们提升职业技能和专业素养，即“投资于人”。与此同时，常住地提供基本公共服务，才能让外来常住人口安心定居、长期发展，有效提振居民消费意愿和消费能力，进而促进内需潜力释放。

第三，推行常住地提供基本公共服务，还有利于加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

从空间上看，畅通国内大循环首先要畅通城乡经济循环，促进城乡融合发展。由常住地提供基本公共服务，农业转移人口就会平稳流入、安心留在常住地，实现长期稳定就业与定居生活，促进城乡人员流动与要素高效配置，为城乡循环提供了有力支撑。城乡循环的畅通进一步支撑国内大循环，促进与国际大循环的对接互动，加快形成国内国际双循环互促的发展格局。

《瞭望东方周刊》：你认为《意见》中的亮点是什么？重点要解决哪些突出问题？

高国力：《意见》提出了六个方面的重点任务和七个方面的支撑保障举措，形成了由常住地提供基本公共服务的顶层设计，搭建了今后一段时期内相关机制建设的“四梁八柱”和整体性框架。这是最大的亮点，也是这份文件的重要贡献。

六个方面的重点任务包括：加强随迁子女教育保障、扩大公租房保障范围、健全就业地参加职工社会保险制度、加强常住地基本医疗保障、强化就业基本公共服务、完善兜底性基本公共服务。这些任务系统而全面地勾勒出今后一段时期内，常住地提供基本公共服务的重点方向。

近年来，一些地方已在上述领域开展了积极探索。《意见》印发后，将进一步统一各地思想认识，明确改革方向和工作重点，从顶层层面强化政策与落地保障力度。接下来，各地要根据自身条件和能力，进一步制定分阶段目标，持续推动重点任务的落实。

比如，在加强随迁子女教育保障方面，《意见》提出要巩固提升义务教育阶段随迁子女就读公办学位比例。实际上，近年来很多城市持续加大学位供给力度，推动随迁子女在小学、初中入读公办学校，但区域发展水平不同，各地仍存在差距。“巩固提升”这一表述，既提振了各地推进工作的信心，也对这一指标占比偏低的城市提出了更加明确的要求。

又如，在健全就业地参加职工社会保险制度方面，《意见》明确将研究出台相关举措，促进灵活就业人员参加职工基本养老保险。据测算，我国灵活就业人员规模已超2亿人，提高这一群体的参保积极性、参保比例，对于增强其城市归属感、切实保障基本民生权益大有裨益。

再如，针对完善兜底性基本公共服务，《意见》提出完善临时救助政策，对遭遇突发性、紧迫性、灾难性困难，致使生活陷入困境的人员，取消按照户籍地申请的限制，在急难发生地依规给予临时救助。我认为这一点是以人为本的具体体现，非常具有人文情怀。

不少未落户常住人口，已长期生活在城市，成为城市建设的参与者和贡献者，却难以同等获得常住地户籍人口所享有的儿童关爱、养老助老、社会救助、扶残助残等服务。尤其面对突发事件，需要临时救助时，他们常常举目无亲、无所适从。《意见》的出台，会让这部分人感到更有保障、更加温暖。

《瞭望东方周刊》：《意见》的出台对于破除城乡二元结构、深化户籍制度改革，能够发挥哪些作用？

高国力：总体来看，推行常住地提供基本公共服务，有利于进一步深化户籍制度改革，缩小城乡二元差距，破除城乡二元结构。

一是有利于让农业转移人口“进得来、留得住、过得好”。随着我国城镇化转向稳定发展阶段，在仍然保持一定数量的农村人口进城居住的同时，对于农业转移人口市民化的质量有着更高的要求。推行常住地提供基本公共服务，目的就是更好地引导农村人口进城就业生活，使他们能公平地享受与常住地户籍人口同等的基本公共服务，从而进一步畅通城乡间的要素流动和资源配置，促进城乡融合发展。

二是有利于保障同一地区所有常住人口的基本权益。基本公共服务具有公平普惠性质，户籍人口与未落户常住人口在同一地方就业、生活和居住，理应同样享有常住地提供的基本公共服务，这是实现基本公平的必然要求。

三是《意见》特别强调“常住地”概念，同时突出了居住证的功能，推广居住证互通互认、常住年限或常住积分转换等经验，在一定程度上淡化了户籍制度所带来的户籍人口与未落户常住人口之间的差异，推动基本公共服务覆盖所有常住人口，逐步实现“公平、均衡、普惠、可及”的要求。

《瞭望东方周刊》：《意见》中提到“尽力而为、量力而行”，如何理解其中的涵义？

高国力：我国幅员辽阔，各地城镇化发展水平、发展阶段与财政实力均存在差异。基于这一现实情况，推行常住地提供基本公共服务必须摒弃“一刀切”模式，坚持分类施策、因地制宜，分城市、分领域、分群体制定科学可行的差异化实施细则，允许各地根据自身实际情况把握推进节奏。

“分城市”层面，我国城市和县城数量多、类型丰富，既有超大特大城市，也有一般城市和县城，既有人口流入地，也有人口流出地。各类城市及下辖县域常住人口的规模、分布和结构不同，公共服务供需也有差异。因此，《意见》中提出要“一城一策”建立健全常住地提供基本公共服务制度。

“分领域”层面，国家基本公共服务现行标准规定的81项服务内容中，约3/4的项目已实现由常住地提供，剩余项目主要集中在城乡居民基本养老保险、最低生活保障、特殊和困难群体补贴等需要本地财政支出的项目，要按照这些不同领域，制定切实可行的推进办法。

“分群体”层面，我国城镇常住未落户群体包含农业转移人口及其随迁子女和父母、持有工作居住证的就业群体等多个类别，各类群体的城市贡献、就业场景、生活需求存在明显差异，需针对不同群体细化差别化服务政策，明确各类群体可享受的基本公共服务领域、供给优先级以及服务供给标准，精准匹配不同群体的实际需求。

由于基本公共服务供给涉及各类补助标准、服务水平量化等刚性指标，差异化政策体系需建立动态调整机制。各地可依据自身城市发展水平、人口结构、财政能力等实际情况，适时优化调整基本公共服务供给领域、服务水平和配套标准，确保各项工作在地方财政可承受范围内，实现常态化稳步化推进。

《意见》中提出的七个方面支撑保障举措，也体现了“尽力而为、量力而行”的原则。以财政转移支付保障为例，《意见》优化了公共服务转移支付的分配方式，指出根据保障标准、常住人口规模、支出分担比例等因素统筹测算分配资金，同时鼓励省级财政加强对人口流入地的财力支持。

总之，“尽力而为”，就是立足新发展阶段人民群众对美好生活多元化多层次的需求积极作为；“量力而行”，就是各地立足常住人口规模、国土空间、财力水平以及配套资源等现实条件，分步骤、分阶段推进工作，保持足够耐心，保证工作实效。

来源：《瞭望东方周刊》（2026年第12期，总第961期）