文辉：理清城乡关系 推进城乡一体化建设

今天的研讨会，主要是“建设北京副中心，推进城乡一体化建设规划”。通州区作为北京副中心建设无论是对北京城区产业、功能、人口的疏散，还是对通州自身的壮大发展，真正承担起副中心的职能，意义非常重大。以城乡一体化作为抓手，有画龙点睛的意味，抓住了实质，其重要性毋庸置疑。我主要想讲三个方面。一是土地盘活与产业发展。二是政府投资原则和方向。三是需要重点关注的几个方面。

第一个方面是城乡关系中土地盘活与产业发展的重要性。

一是城乡二元结构，城乡分治，以农补工，对农产品价格实行剪刀差，支持城市发展，最大的问题在于城乡要素封闭运行，相对独立，人为割裂了二者的关系，对于土地的价值主要是作为资源而存在。

二是城乡统筹阶段，党的十六大提出，工业反哺农业，城市反哺农村，以工促农，以城带乡，并且在重庆，四川开展城乡统筹综合改革试点，这个阶段把土地变成资产，通过城乡用地增减挂钩政策来实现。在这个过程中，农村集体土地必须转变为城市建设用地，整个过程是由两个截然不同的体制配合完成的。前半过程向农民征取土地，实行的是计划体制，运用的是行政手段；后半过程开发使用，实行的是市场体制，运用的是价值手段。存在最大的问题是，通过土地财政获得的资金主要投在城市，一方面抬高了农民进城的门槛，另一方面也扩大了城乡公共服务的差距，特别是对农民补偿不到位，强征强拆等问题凸显，造成很大的社会矛盾。

三是城乡一体化阶段，十七大提出城乡经济社会一体化发展，十八大进一步强化，提出加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。目前在城乡要素交换上，存在两个最大的不可逆。集体土地变国有土地天经地义，农村户口有条件也能转化为城市户口，但是国有土地不能变为集体土地，城市户口也绝无可能变为农村户口。当然这需要改革的智慧来破解这两个不可逆，从而真正形成城乡一体的新型城乡关系。

因此，在现行制度下，城乡一体化的关键在于探索土地作为资源、资产、资本，三位一体。主要还在于盘活农村土地。

一是农用地。需要进行确权，开展土地流转，两个好处，一是既释放农村剩余劳动力，又吸引对农业有兴趣的人才和资本，把农业做大做强。二是农业现代化离不开规模经营，规模经营使土地资源利用达到最大化，在规模经营的基础上才有会有农业产业化，才会有工业、技术、管理等跟进。从目前来看全国各地的流转方式分为几种形式，一种是大户种植，一种是专业合作社流转，一种是企业流转。对于流转的补充方式有的是实物补偿，有的是货币补偿，或者两者兼有，但都考虑到通货膨胀的影响，有个递增，具体要和农民协商。

二是农村集体建设用地，包括农民宅基地。对于集体建设用地也要进行确权，集体建设用地可以在符合规划的前提下，同地同权同价，当前最大的矛盾就是征地引起的，政府廉价的将农村集体土地征收，变性为国有土地，通过招拍挂的方式拍卖，这期间农民的利益受到损害最大，十八大提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

可借鉴的经验。目前国内的开展的土地政策及其经验主要有国土部推出的“增减挂钩”、天津的“宅基地换房”、浙江嘉兴的“两分两换”、重庆的“地票交易”、广东的“三旧改造”等试点经验，北京开展在集体土地上建公租房试点是更大的突破。

产业发展。需要理清两个问题。一是产业在哪发展？产业发展受市场影响很大，也有很大的随机性，对于政府而言，不能完全左右。来什么样的产业和项目，完全是不可预测的。但有一条，任何产业发展都离不开空间载体，因此政府在产业发展中，最重要的是做好产业的空间规划，除了生产空间，还要包括对生活空间、生态空间有没有影响等等。因此产业的空间规划不仅提出产业在哪发展，更重要的是达到什么样的规模和有什么样的产出的产业能在哪发展，诸如单位产值，能耗，排放等一些限制性条件必须给出。

这其实也是第二个问题，发展什么样的产业？刚才提到来什么产业和项目，不可预测，但是让什么产业来，是可控的，这就是说怎么选择产业？对于北京而言，不缺产业和项目，关键在于选择，这里要紧扣北京市副中心的功能定位，我想关键有几个方面的产业.

一是现代服务业，特别是高端服务业和生产性服务业，金融、信息、文化创意、总部经济、现代物流、教育、科技、休闲、会展等等.

二是国家扶持发展的战略性新兴产业，新能源和环保，信息技术，生物技术等等，三是与通州区原有产业基础相适应的，光机电一体化、汽车零部件、先进装备制造业等产业；四是都市农业，通俗的讲，原来我们搞城郊农业，都是农民自己种，自己收，自己送，自己卖，现在发展都市农业就是要变成城里人来种，城里人来收，我们就出租地，出租工具，出租水和空气。

第二个方面是投资原则与方向。

一是用在市场资金最不愿意去的地方，比如农村的基础设施和公共服务设施，农民的社会保险，医疗保险，养老保险等，应该是政府投资的重点方向，对这些领域的投资，其本质也是使得城乡能享有均等的公共服务。

二是通过城乡要素交换而来的资金，也就是土地财政，都要用于“三农”发展，重点都应该投放在农村，而不是继续投在城市，造成城乡差距的进一步扩大。

三是对农村的投入要要带来农民生产方式和生活方式的改变，有利于促进农民增收，缩小城乡收入差距，还要激活农村消费力，建立城乡互动的长效机制。

第三个方面是通州区城乡一体化需要关注的重点。

一是规划先行。通过规划调控资源配置。二是政策方案落实。通过政策引导制度设计。结合通州区实际来看，要做好以下几个方面工作。

两种类型。在城乡一体化规划中，要注意区分通州区的乡要分两种，一是一般乡村，一是城中村。对于一般乡村，主要是将城市基础设施和公共服务向农村地区延伸，重点加强小城镇建设，发挥小城镇作为农村之首，城市之尾的作用，发挥小城镇作为农村公共服务的中心。对于城中村，关键在改造过程中尊重村民意愿，发挥农民主体地位，政府和企业不是对于存量利益进行分配，通过调整存量做大增量，使农民在保证存量利益的基础上还能获得增量利益，从而调动他们的积极性和主动性。

三种模式。在城乡一体化规划中，要加快推进城镇化。城镇化主要是转移农村剩余劳动力，只有减少农民，才能富裕农民。城镇化有几种模式，政府引导模式，可以在通州新城建设过程中采用。企业主导模式，可以鼓励部分央企回到企业办社会的路上去，一个央企包一个小城镇建设，央企跟政府没啥差别，完全有能力全面接管一个小城镇，无论是经济的，社会的，还是管理的，这样既能将垄断利润贡献出来，又能带来资源，推动小城镇发展。农民自主模式，也可以说是就地城镇化模式，有四个必要条件：1、村中有能人，起带头、组织和管理作用。2、根植于村的集体企业，提供经济和就业支撑。3、农村集体资产股份化，分好蛋糕再做大。4、对接城市基础设施，享受城市公共服务。现行土地制度下的两个后遗症：1、房产开发会出现小产权房。2、没有土地证，外来企业也进不来。