• 当前位置:首页
  • 规划成果

吉林省公主岭市规划实践探索

来源:城市中国网 发布时间:2019-07-30 点击次数:1681

背景

公主岭市位于吉林省中西部,紧邻吉林省会长春市西南侧,总面积4172平方公里,现有人口110万人。经批准,1992年设立省级公主岭经济开发区,2001年设立公主岭国家农业科技园区。2002年“振兴东北等老工业基地”战略出台,2008年长吉图开发开放先导区提出并经国务院批复,一系列国家级、省级经济、科技园区的建立为公主岭城市发展带来巨大机遇。此外,公主岭还是第一批国家商品粮基地,设有省级农业科研院所,借助京哈与哈大交通走廊,公主岭成为长春与北京、沈阳、大连方向联络的重要节点。如何正确认识和把握这些发展机遇,探索既能促进公主岭二、三产业快速发展,又能保障农业可持续发展,使经济与社会协调发展,实现城乡统筹、合理布局、节约土地的发展模式,是公主岭城市发展面临的重要课题。

因为公主岭紧邻特大城市长春,面临城市产业转型、经济社会与长春协调发展和生态环境可持续发展等多方面压力;在历史上,长春作为伪满洲国政治中心时,公主岭曾为“京畿”军事重镇,一些重要的历史文化遗存面临破坏与保护的尖锐矛盾,所以公主岭在很多方面都是值得研究的一个案例。

在公主岭市政府的大力支持下,中国对外建设总公司城市规划设计院承担了“公主岭市城市总体规划”的修编任务,稍早国家发展改革委城市与小城镇改革发展中心进行了经济社会发展规划调研,形成了不少有价值的基础和背景资料。经过一年多的探索实践,最终提出了公主岭市城乡一体的城镇体系和城市空间结构,实现了产业布局、土地利用和环境保护方略的综合。公主岭规划探索的特点是既要体现社会经济发展与空间和环境的结合,又要突破“市管县”(大市管小市)的体制约束,还要寻求与不同行政区划的城市乃至区域协调发展的途径。

             

图3 公主岭区位图

 

规划编制、实施过程中若干体制难题

公主岭规划除与其他城市一样存在规划体制多元、多头、多部门的共同问题之外,还有其特殊的问题。

(1)不合理的市管县行政区划体制导致城市规划编制实施过程冗长公主岭为县级市,属四平市代管。在计划经济体制和改革开放初期

信息交流相对不便的情况下,“市代管县”的行政体制起到一定的作用,加强了县市的交流和管理;在一定程度上有利于打破城乡分割,实现城乡生产要素的合理配置,有利于城市工业向县域的扩散;有利于城乡交通通讯等重大基础设施的统一规划和建设,从而实现区域发展格局的优化。

但是随着市场经济的不断发展,公主岭借助自身优势促进经济发展有了实质性的增长,增长速度甚至超过四平市本身的增长速度,在这种情况下,四平市代管的体制,在一定程度上影响阻滞了公主岭的发展, 这种影响也反映在城市规划编制和实施过程中。

首先,市管县的体制增加了城市规划编制中沟通协调、汇报等程序,降低效率,提高了成本。在市领导县的体制下,四平市对公主岭是全方位的具体领导,因此在规划编制过程中很多规划内容确定、修改都要不断由公主岭向四平市汇报,征得四平市政府及各职能部门的同意。

在这种情况下,不断的汇报和等待答复导致编制时间拉长、效益降低, 时间和经济成本都有所增加。

其次,由于市县职能定位不清,市县竞争加剧,给城市规划编制和实施带来若干问题。以公主岭农业科技园区为例,该园区属国家园区享受省级经济决策待遇,因此不能由县级公主岭市管理,只能由四平市代管。该园区处于公主岭中心城区,是公主岭城区建设用地的主要扩展方向,其用地和建设项目管理本应由公主岭住建局管理,但由于其管理机构由四平市派驻,他们不了解公主岭市的发展和总体布局要求,也不能从紧邻的长春市辐射发展要求进行发展决策,从而造成园区发展与城市总体规划严重矛盾的问题。

(2)区划隔离导致城市规划编制实施“断崖”难题

公主岭紧邻长春,其东部的3个乡镇与长春市西部搭界,距长春城区中心仅20公里左右;同时,公主岭是长春和北京、沈阳、大连等城市客运、货运等联络的必经之路;公主岭支柱产业(汽车零配件产业)发展与长春汽车产业的发展有着及其密切的联系。公主岭的发展与长春有着紧密的联系。但是由于公主岭市在行政区划上归四平市代管,因此无论是经济社会等各方面发展规划还是基础设施建设都难以同长春市统一。行政区划的不协调为城市规划编制造成了若干困难。

首先,由于两者不属于同一行政区划,且长春的行政级别远高于公主岭,因此要全面取得长春的各类规划资料是不可能的,这就造成了公主岭规划不能与长春实现无缝对接,为编制一个与实际发展紧密相连的公主岭总体规划制造了很大的障碍,形成了发展断崖。

其次,长春的快速发展带动了公主岭邻近长春的乡镇的发展,长春希望把这些地区划入长春区域内,便于城市产业的扩展和统一管理, 公主岭则希望保留这些发展强势的乡镇。这种矛盾反映在规划编制过程中,即公主岭市不顾实际发展水平急切要求把这些乡镇变成城区的一部分,以便扩大对这些乡镇的直接控制能力。

最后,长春虽然已成为一个特大城市,但是由于多种原因它仍处于扩张发展阶段,还要不断吸纳周边的发展空间和资源,却难以向周边辐射技术、主导产业和基础设施,这为公主岭的发展带来许多机遇,也带

来若干不确定性。

(3)处于国家区域战略边缘,离出海口较远

公主岭位于长吉图区域西部的边缘地带,也位于沈大区域的北端, 虽然可以“左右逢源”,但离南出海口和东出海口均较远,在区域发展中不具太大的优势。

公主岭市城市总体规划中破解体制难题的探索

(1)以经济社会发展联系强度为基础,确定合理的空间拓展方向

在目前的城市总体规划编制中,通常采取用地评价方法来解决城市拓展方向问题,即通过自然环境、水文地质条件、城市现状、基础设施等要素的分析,做出城市用地评价,以此为基础确定城市用地发展方向。在我们的实际编制过程中,我们认为在这一过程中应该突出经济社会发展条件的分析论证,通过与经济社会发展规划的衔接和经济社会发展联系强度的论证,结合用地评价,确定城市空间拓展方向。

在公主岭城市总体规划的编制中,我们对公主岭市域、中心城区及范家屯镇的经济社会发展联系、每天通勤交通方向、产业联系和住房市场指向等条件都进行了统计分析,通过这些分析论证找出公主岭市域、中心城区、范家屯等乡镇的主要经济联系方向、经济社会状态等,以此得出公主岭市社会经济发展战略的相关结论,并进一步确定公主岭社会经济发展战略相关规划内容。通过这些分析、论证,最终确定公主岭空间拓展方向——长春。

             

图4 公主岭发展方向图

(2)以长春城市圈规划建议为楔入点,破解“市管县”规划难题

长春作为吉林省中心城市目前既有向心集聚的发展要求,又有人口和产业向外扩散的趋势,但两市紧邻的地缘关系决定了两者空间上连为一体,客观上构成了长春城市圈的西翼;从经济社会联系方向来看, 公主岭还是长春与北京、沈阳、大连等城市联络的必经之路。而从目前公主岭的发展看,公主岭与四平除了在行政管理上有联系外,产业关联少,市场联系弱,科技人文社会交流不频繁。因此,在未来很长时期内公主岭与长春的联系将越来越紧密,而与四平的联系将不断变弱。因此在公主岭总体规划中提出了打破行政界线、促进公主岭与长春在资源互补、市场依托、产业协作、设施共享等方面的合作方案,开展长春城市圈规划有利于破解市管县带来的一系列难题。

① 规划建议公主岭作为吉林省市管县体制改革的试点,实行省辖、扩权发展的新途径。在近期,市管县的管理体制可以暂时不变,但应逐步增加公主岭市政府相关决策权,使原本属于地级市的经济管理、计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等权限下放。

远期实行省直管,市县行政关系彻底脱钩。公主岭市政府能够就本市的事务直接和省级沟通,对行政区域内的事务具有独立的决策权。

② 规划建议吉林省尽快出台长春都市圈规划,打破行政区划发展限制。为破解市管县弊端,突破行政区划实行联动规划是一个重要的方法。因此建议由吉林省级规划主管部门在省政府的授权下组织编制打破行政区划的长春都市圈规划,报省或国家主管部审批,利用这种高层次规划探索体制问题的解决途径。这种高层次规划会利用各种优势条件,特别是能将住房建设部、国土资源部、国家发改委等部门的计划与规划工作综合起来,因此可以打破行政区划界线,解决关系区域内城市发展面临的行政体制、基础设施协调、资源共享、生态环境保护等重大问题。

(3)主动协调公主岭处于长春市近郊、开展城市空间发展衔接规划

① 公长协调规划探索打破行政区划界线难题的方法。打破行政区划界线的重点是提升交通和信息联系的服务水平和质量,规划建议将长春轨道交通延伸至公主岭,把两区的电信区段合并,缩短空间和信息交流的障碍,为构筑两者的密切交流提供交通和信息支撑。同时通过哈大高速公路、铁路和建设中的哈大高速客运专线,把公主岭的核心功能继续向东北方向发展,加强与长春的联系。其次要逐步实现两市在供水、供电、防灾等基础设施的共建共享。

根据公主岭、长春两市产业布局现状、发展规划和资源分布,引导公主岭汽车零配件加工业、商贸、物流等产业面向长春,更好地实现产业协作。

② 以市域规划的理念为出发点,把范家屯镇纳入公主岭城市规划区进行规划,实现与长春的对接。范家屯镇紧邻长春,镇区至长春城区的距离仅20公里,且公主岭经济开发区产业重点也依托长春汽车产业,是公主岭市与长春市联系最为紧密的地区。规划建议公主岭把紧邻长春、发展很快的范家屯镇纳入城市规划区,有步骤地推进公主岭向长春方向发展,实现公主岭与长春的对接,以满足长春住房和产业发展空间的需求。

为理顺范家屯镇与长春之间的关系,又避免大城市郊区用地混乱和环境的破坏,公主岭总体规划把范家屯镇提升为公主岭城市副中心规划的同时,又对其发展进行规划控制。

规划控制的主要内容是完善和规范范家屯与长春在道路、供电等基础设施上的连接和共享、完善与长春产业协作的指导性策略、控制建设用地规模、调整建设用地结构适当提高开发强度,保护发展环境等。通过这些规划内容促进范家屯镇与长春的经济社会联系,协调范家屯镇与长春的经济社会协作,从而制造双赢局面。

                           

图5 公主岭规划区及范家屯规划

(4)将公主岭纳入长吉图和沈大经济圈,寻找发展新机遇

吉林省中部的长春市与吉林市和东部的图们江地区、沿交通轴线布局的长吉图开放带(以下简称长吉图),是吉林省委、省政府适应国内外政治经济发展趋势和适应东北地区全面振兴的新要求而做出的自改革开放以来最重大的历史性决策,在国务院批准后上升为国家战略。虽然公主岭市只位于长吉图开放带的边缘位置,但是该开放带能为公主岭打通面向海洋的通道,促进公主岭市参与到东北亚经济圈的合作,因此公主岭市主要通过加强与长春的合作,从而融入到该开放带中。同时公主岭市应扩大对外开放程度,积极与开放带的各城市进行资源、产业、社会等各方面的合作与协作,明确自己在开放带城镇体系中的地位和作用,更加主动、明确地加入到先导区的经济活动中,从而促进公主岭市向更大区域发展。

沈大经济圈是辽宁省城镇、经济发展的重点地区,也是整个东北地区最重要的经济增长极之一。公主岭位于沈大经济圈的辐射范围的北端,因此,要积极利用区位优势,借助京哈高速铁路、高速公路这两条东北地区的主要交通廊道,大力发展与沈大经济圈尤其是与大连的合作与协作,从而打通面向南部的出海口。

  1. 探索体会

(1)区域性规划应该在规划体系中起到更重要的作用           20世纪90年代以来,中国进入了快速发展期,经济社会的快速发展

促成了中国城市的“非常规”发展条件。在这种情况下,规划如果仍然以一般的方式照章办事,是不能满足各类城市快速发展的需要的。随着国家积极稳妥城镇化战略的实施、对中小城镇发展的强调和重视、全球化的影响,区域竞争不断加剧,城市作为单独个体已经难以应付复杂的竞争环境。我们认为,在这个时代,区域性规划尤应得到重视,从而解决城市个体发展中不能独立解决的体制、大型基础设施安排、产业集聚与协作等问题。

在公主岭总规中,我们加入了区域协调规划的章节,但是由于公主岭行政级别远低于长春市,因此该规划对长春没有任何影响力。为促进长春周边整个地区的快速发展,迫切需要吉林省建设主管部门牵头编制长春都市圈规划等区域性规划,并在住建部备案,利用高级别的规划, 打破行政区划解决产业与协作、大型基础设施安排等重大问题,促进区域整合和发展。

同时区域性规划应改变目前只注重策略的问题,应强调区域性规划的可操作性,制定若干具体行动。如果没有特殊情况,行动计划无需报部里批准,省级政府批准即可。

(2)城市总体规划在内容上过于繁杂

在编制城市总体规划过程中,按照城市规划法等法律法规的要求, 城市总体规划是一个面面俱到的规划。但应该认识到城市是一个复杂的有机体,城市发展本身具有一定的自组织功能,城市总体规划很难同时解决所有的问题,面面俱到的城市总体规划只能导致规划耗时耗力,跟不上现实发展的需要。我们认为城市总体规划应该根据各城市的实际情况只解决发展过程中近中期面临的最主要、最突出的矛盾。在对城市经济社会发展条件和山水等环境分析和研究的基础上,实事求是对远景进行预测,着重城市发展战略性空间布局和总体安排,专项规划应适度从简。同时总体规划应更加重视近期发展规划的编制。针对近期发展所面临的问题提出城市近期空间发展和布局的建议,为政府确定城市近期发展战略和建设重点提供依据。

(3)应进一步扩大公众参与的权利

城市开发建设是一项巨大的社会系统工程,仅仅依靠政府的力量是不够的,必须通过各种渠道、采取尽可能多的形式对各类规划进行公示,增加广大市民的知情权,从而促进市民对规划的积极参与。

我们在编制公主岭城市总体规划时发现上位规划,如《吉林省城镇体系规划》、《四平市城市总体规划》等,基本上在互联网等公众资源上都查阅不到任何资料,这无疑给公众参与、甚至是专业人员的规划编制都造成了一定程度上的障碍。因此,强烈建议各级政府在各类规划编制完成后,通过多种形式、长期向公众宣传,增强城市规划编制的透明度,进一步加强公众参与的权利。

(4)应加强规划的可操作性

城市的发展处于不断变化中,城市不同地区变化速度也不一致,因此不能指望总体规划能解决20年中所有的问题,应根据城市实际的变化情况不断改进。

首先要重视总体规划中近期建设规划的编制,近期建设规划应体现解决城市近期发展的具体问题的具体解决方案。针对近期发展所面临的问题,提出城市近期空间发展布局和专项规划的建议,为政府确定城市近期建设重点提供依据。

其次,在总体规划期限内可授权政府依据城市总体规划编制具体的行动计划,应严格执行控制性详细规划在城镇近期发展地段全覆盖的原则。编制时限可以是年度的,根据城市发展的实际需要而定,而不必像近期建设规划那样有严格的年限规定。

 

中国城市和小城镇改革发展中心主办 © 版权所有   京ICP备17015343号-3 | 京公网安备11010202009690号