城乡改革发展动态第18期：创新公共服务供给机制 助推政府融资平台转型发展 ——福建省晋江市融资平台转型调研报告

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创新公共服务供给机制 助推政府融资平台转型发展

——福建省晋江市融资平台转型调研报告

根据党中央国务院关于打好防范化解重大风险攻坚战的精神，中央有关部门进一步严控地方政府隐性债务风险，推动地方政府融资平台剥离单纯的政府融资职能、向适应市场竞争的实体转变。面对新形势新要求，各地积极探索融资平台转型方式。调研发现，福建省晋江市将融资平台转型与创新公共服务供给机制相结合，既提高了平台公司建设运营能力，又缓解了政府一次性投入公共服务的财政压力，是融资平台转型发展的有益探索。有关情况如下。

一、基本情况

（一）晋江市融资平台——文旅集团基本情况。

该集团系晋江市重点国企，主要承担晋江市文化、体育、卫生等公共事业项目的融资、建设和运营，面临负债高、收入少、效益弱、市场化业务不足等问题。2018年5月集团完成改革重组，提出向业务市场化、机构运营专业化、收入来源产业化的方向转型发展。

（二）晋江市公共服务项目——市医院迁建项目情况。

改革开放以来，晋江市大力发展民营经济、品牌经济、实体经济，形成了以民营经济为核心的县域经济发展模式。2018年，全市常住人口211.1万人，城镇常住人口141.4万人，城镇化率66.98%。晋江人口众多，公共服务压力大，特别是医疗资源紧张。全市医疗卫生机构床位数5319张，每千人常住人口床位数仅2.53张，2018年底基层门急诊人数达310.72万人次，同比增长15.49%。为配合城市发展规划，拓展床位面积、方便患者就医，市政府将市医院迁建项目列为重大民生工程、医疗卫生事业补短板重点项目，占地面积从原址的50亩增加至303.2亩，床位从680张增加至2000张。

二、主要做法

（一）创新运作模式：形成“政府出让土地-文旅集团摘牌承建-市医院承租运营”的模式。

一是实行“一次总体规划，分期进行建设”，一期是医院迁建，二期是新建康养中心。二是该项目土地使用权由通常性做法的划拨改为出让。三是文旅集团通过招拍挂方式拿地并按照规划要求承建公共服务设施。文旅集团一期总投入14.9亿元，自有资金投入8.9亿元，用于购买土地。四是市医院承租公共服务设施并负责医院医疗部分的运营，医院和文旅集团签12年长期租赁合同。

（二）创新投融资模式：以文旅集团为主体，开展多渠道融资。

一是从投融资主体来看，项目投融资主体为文旅集团。二是从融资渠道来看，由单一的财政出资模式拓展为银行信贷、政府补贴、公司自融等多渠道并举模式。三是从融资成本来看，项目开发贷成本较低。文旅集团以在建工程为抵押物，通过项目开发贷融资6亿元，期限15年，按年分期偿还，贷款利率5.1%。

（三）创新管理运营模式：文旅集团负责社会化服务，医院和康养机构负责专业化运营。

秉承“让专业的人做专业的事”的原则。一是文旅集团负责项目整体的物业管理、安全保障、餐饮服务等后勤社会化服务。二是医院负责专业化运营，固定租金由医院支付给文旅集团，政府以购买基本公共服务方式对租金实施差额补足。三是引进专业化康养机构负责康养中心运营。

三、取得成效

（一）优化了公共资源配置，创新了公共服务品的供给机制。

将传统公共服务由政府供给变为社会提供，政府由“唯一提供者”变为“总体调控者”、“经费补贴者”、“政策制定者”、“秩序监管者”和“改革组织者”。政府通过出让土地、购买服务的方式提供公共服务，不仅提高了工作效率，也通过引入社会和市场的力量，为政府管理提供了新机制和新活力。

（二）增强了公共服务供给能力，提高了设施建设运营效率。

引入市场竞争机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。一是政府通过公开招投标引入合作方。二是文旅集团通过市场化方式提高了公共服务设施建设效率与速度，满足了医院的专业性要求。三是医院实现“拎包入住”，轻资产运营，更好地专注于公共服务运营和公共服务品创新。

（三）创新了投融资体制机制，拓宽了社会资本投融资渠道。

一是解决了过去公共服务设施单纯依靠政府投入面临的资金短缺等问题，减轻了财政压力。政府由一次性财政出资6亿元建设医院变为每年差额补足购买医疗基本公共服务，同时回收了土地出让金。二是吸引了社会资本参与。项目较为稳定的现金流，增强了社会资本参与的信心。

（四）助推了文旅集团转型，打造公共服务供应运营新主体。

一是提升了融资能力。项目土地以及附属建筑物等基础设施资产和后勤运营公司将划入文旅集团，扩充了优质资产规模。二是提高了专业能力。文旅集团拓展了物业、后勤等专业化服务。三是推动了转型发展。增强了以医院为核心的医养产业的发展运营能力。

四、启示建议

总体看，这一探索运作模式可行，对地方政府融资平台转型具有一定借鉴价值。但也应注意防止两个问题：一要防范土地和建筑物等有形资产交易或产权人变更对公共服务带来的不利影响。二要防止公共服务品供给机构强调市场化导向而过度追求利润。主要启示和建议如下。

（一）坚持实体化原则，推动融资平台转型发展。

一是正确处理好政府和平台公司的关系，从切入本地公共服务供给着力，为教育、卫生、文化、体育等公共服务设施建设运营服务，推动平台公司实体化运作，向城乡公共服务供应商、运营商、服务商转型。二是推动平台公司以发展产业为目标，改变以项目建设和融资为核心的融资平台模式，防止空心化。三是推动平台公司健全完善公司治理结构，加快建立现代企业制度。

（二）坚持市场化原则，解决公共服务“投入不足、质量不高”的问题。

一是在公共服务设施供给过程中，引入市场机制和市场化手段，由政府为主体转变为平台公司和公共服务机构为主体。二是按照“谁投资谁受益，谁使用谁付费”的原则，提高公共资源配置效率和效益。三是通过公益性项目和非公益性项目结合，以产业化运作方式，实现项目投资、建设和运营全周期管理运作。

（三）坚持专业化原则，将公共资源所有权和运营权分离。

一是将平台公司的投融资建设优势与专业化机构的运营优势相结合，实现项目建设速度快、成本低和公共服务效率高、质量优的双重目标。二是平台公司作为公共资源投融资主体，有助于缓解地方财政压力，化解地方政府隐性债务。三是发挥医院等专业化机构的运营能力，提高公共服务品质量，同时政府做好对运营主体服务价格和质量的事中事后监管，按照保底限高的原则，确保公共服务的普惠性和公共性。

城市和小城镇中心 文辉 赖行健