城乡改革发展动态第19期：实施“带宅基地指标”进城落户政策，推进农村贫困人口市民化

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实施“带宅基地指标”进城落户政策，推进农村贫困人口市民化

随着脱贫攻坚战接近尾声，脱贫攻坚工作已转入解决相对贫困人口的长期发展问题。已有经验表明，城市为贫困人口提供非农就业机会并保障基本公共服务，城镇化是解决脱贫和发展的有效途径。但农村贫困人口劳动就业能力较弱，农村土地权益特别是宅基地使用权是其进城落户的重要资产。2019年，国家发展改革委等12部门联合印发了《关于进一步推动进城农村贫困人口优先享有基本公共服务并有序实现市民化的实施意见》，推进农村贫困人口市民化工作。但是调研发现，受农村宅基地市场化退出机制缺失的影响，农村进城贫困人口市民化积极性不高。为巩固脱贫攻坚成果，实现脱贫人口长期稳定发展，建议加快探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标在流入地使用的政策，以此推动农村贫困人口市民化，并为城市发展提供空间，全面深化改革进程，加快城乡融合发展，稳定经济增长，实现一石多鸟的效果。

一、实施农村贫困人口“带宅基地指标”进城落户的意义

（一）调动地方政府积极性，保障城市发展用地空间。建设用地空间是影响城市发展的基础资源条件，越有活力的城市，对人口和产业的吸纳能力越强，对土地建设空间的需求也越大，但受限于土地指标的计划分配方式，造成土地需求和供给的脱节。实施农村贫困人口“带宅基地指标”进城落户政策，可以对接供需双方，满足城市的需求。根据国务院扶贫办的数据，我国贫困人口从2012年的9899万人减少到2018年的1660万人，按照人均45.8平米宅基地面积计算，即便仅有30%的脱贫人口“带宅基地指标进城”，也能带来11.3万公顷建设用地空间，对调动流入地政府积极性是个有效激励。

（二）细化落实“人地钱”挂钩政策，推进贫困人口市民化。“人地钱”挂钩的核心是“人往城转，地随人走，钱从地出”。允许农村贫困人口“带宅基地指标进城”，确立市场化的定价机制和要素配置机制，把“人地钱”三者捆绑挂钩，能够有效激活挂钩政策的内生激励和约束功能。按照全国的土地出让平均价格[1] ，11.3万公顷建设用地出让可以获得收入约为2.3万亿元，可为每位进城贫困人口提供约10万元的资金保障，为解决农村贫困人口在城市的居住、医疗、培训等基本公共服务提供支持。

（三）探索宅基地市场化退出机制，加快城乡融合发展。自然资源部土地调查成果共享应用服务平台公布的数据显示，截至2016年底，我国农村居民点用地为1920万公顷，人均居民点建设用地高达326平方米。由于宅基地缺乏有效退出机制，随着农民进城数量的增多，农村建设空间大量闲置，成为沉睡资源。农村贫困人口“带宅基地指标进城”，是对土地要素城乡间流转和优化配置的有益探索。相关探索的成熟和推广有利于尽快实现进城农民宅基地的市场化退出机制，并推动农村建设空间向城市的转移，城市资本要素向乡村的流动，实现城乡资源要素双向交换，加快城乡融合发展步伐。

（四）为贫困人口进城提供初始资本，加快贫困人口进城步伐。农村贫困人口文化程度普遍不高、缺乏职业技能，融入城市难度相对较大，需要为其在城镇生活就业提供必要的支持。通常来说，农村贫困人口最主要资产是其在农村的土地权益，特别是宅基地，但是受现行土地政策制约，这份资产并不能变现。通过实施“带宅基地指标”进城落户政策，可以盘活农村贫困人口的闲置资产，为农村贫困人口在城市生活提供一笔初始资本，推动农村贫困人口融入城市，加快农村贫困人口转移步伐。

二、政策建议

新型城镇化建设重点任务提出“探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用”，推动这项政策落实可以首先选择部分地区进行试点探索，确保改革在可控范围内进行，同时要强化流入地和流出地政府的责任，并对相关流程予以规范和明确。

（一）指标产生。对已经在城镇落户或有稳定就业且有意愿落户城镇的农村贫困人口，可根据自愿原则将其在农村的宅基地复垦为耕地，耕地的使用权归贫困人口家庭，新增建设用地指标定向由流入地使用。宅基地复垦可由农民本人自主完成，也可以由流出地政府组织实施。

（二）指标交易。按照程序规范、交易透明、公开公示的原则，搭建土地指标交易平台，流入地使用建设用地的单位需通过平台竞价方式获取用地指标，确定指标交易价格。要充分考虑拆旧复垦成本、生态补偿价值等因素，合理确定指标交易的“最低保护价”。

（三）收益分配。建立指标交易所得收益的分配和使用制度。指标收益优先用于覆盖宅基地复垦成本支出，剩余部分归进城贫困人口所有，作为贫困人口在城市就业和工作的原始资本和基础保障。

（四）政府责任。流出地政府要切实保障腾退宅基地的复垦质量，对复垦后的土地，要建立清晰、稳定的土地产权关系。流入地政府要切实保障进城农村贫困人口优先享有培训就业、子女教育、医疗、住房、社会保障、应急救助等方面的基本公共服务。

城市和小城镇中心  范毅  赵军洁

[1] 根据国土资源年报，2017年全国出让国有建设用地22.54万公顷，出让合同价款4.99万亿元，每公顷土地出让价格约为2000万元。