【第20期】以盘活存量空间为核心推动超大特大城市更新——基于北京市的调研

党的二十大报告指出，要加快转变超大特大城市发展方式。国家明确要求超大特大城市瘦身健体，“存量发展”“减量发展”成为超大特大城市未来发展的必然要求。由于不适应外界变化、自身老化等原因，超大特大城市中存在大量低效利用的存量空间，有极大价值提升潜力，盘活存量空间将成为超大特大城市更新的主流方式。近期，我们调研发现，在“减量发展”的强约束下，北京通过多种手段对存量空间进行盘活更新，取得了一定成效，但在标准规范、政府审批、投融资、主体参与等方面仍存制度阻碍，须及时予以解决，以保障超大特大城市更新顺利推进。

城市和小城镇中心 倪 砼 张雪原 文 雯 郗 望

一、北京盘活存量空间的城市更新实践探索

（一）改造废弃、闲置空间，让“沉睡资产”焕发新活力。一些项目重新整饬废弃、闲置资源，并注入新业态，形成了新的价值空间。例如首钢园区中保留高炉、料仓等核心工业构筑物，并转变成展览展示、创意办公、餐饮住宿等新型功能业态，仅2022年“十一”期间累计接待游客达25万人次。三合南里老旧小区改造中，对闲置多年的锅炉房和堆煤区进行改造，转变为4000㎡的便民综合服务中心，辐射周边15个社区、13万居民。还有项目对废弃演播厅进行改造，引入戏剧创作团队，开展戏剧演出活动，孵化出文化氛围浓厚的戏剧共享社区。

（二）以高效运营替代低效运营，实现城市更新“微利可持续”。部分项目通过运营更新升级，实现服务价值增值，既满足了居民消费升级需求，又为城市更新投资方筹得长期资金回报。劲松老旧小区通过高水平的物业管理进驻，居民满意度维持在85%以上，物业费收缴率从0变为80%以上（北京平均水平为60%），实现了更新改造的“微利可持续”。真武庙老旧小区探索出租赁置换、更新改造、专业运营的“三步走”方案，在无任何财政性资金投入的情况下，实现商业可持续逻辑下的老旧小区改造。

（三）最大程度发挥既有主体作用，形成“自下而上”更新机制。一是引导原有产权人自主更新，变“要我更新”为“我要更新”。楼宇经济的自主更新已较为成熟，例如金隅·智造工场项目中，金隅集团借力政府资源，自主将老旧工厂升级改造为新兴产业园区。二是引导在地居民及社会团体深度参与更新改造，变被动接受为“我说了算”，使更新改造更好地匹配使用者实际需求。例如劲松老旧小区改造中，由居民投票决定引入哪家店铺，最终引入得票率最高的百年义利。

二、推动城市存量空间盘活亟需解决的几个问题

（一）适用于既有建筑改造的技术标准和规范尚不完善。涉及城市更新的现行标准与技术规范，多是在增量建设时期，针对新建建筑出台的，对于旧建筑改造的技术标准和规范仍在探索之中，很难适应存量发展时代的城市更新诉求。例如，根据北京市住建委的相关数据统计，近年来北京市消防审验事项中，装修、改造类工程占比超过80%。旧建筑依据旧规范建设，即使改造也难以达到新规范要求，又缺少专门适用于既有建筑改造项目的消防标准，改造中常常陷入项目停摆和政府担责的“两难”境地。

（二）审批程序与依据尚不明晰。一是更新项目审批程序不明确导致审批流程复杂、周期较长。城市存量空间管理包含事项复杂，每一事项均有相应主管部门，导致城市更新项目审批涉及多个相关部门，长期以来条块分割的管理格局致使更新项目审批环节较多且耗时较长。例如，三里屯太古里西区跨市政道路廊桥的更新审批，耗时近两年才得以审批通过，对于轻资产运营方，两年业务“空窗期”形成的财务损失难以承担。二是地块用途变更等条件改变缺乏可操作性强的法律依据。按照原有法律程序，地块用途变更须先进行规划调整，划拨用地须重新出让，而作为轻资产的运营方往往难以接受如此高的时间和财力成本进而选择其他方式，导致部分改造游走在合法和违法之间。例如，北京鲁谷老旧小区改造过程中，对绿地进行抬高，并加建物业空间，通过居民签字画押的方式形成统一意见，并以此为改造依据。

（三）轻资产运营主体存在融资难问题。一是改造资金难获取。由于城市更新项目资金回收周期普遍较长，资产收益风险较高，预期收益难以评价；加之轻资产运营企业通常仅有少量有效的抵质押物，而经营权抵押融资模式尚不成熟，面向存量空间更新的信贷发放量较小。二是改造资金难退出。轻资产运营方通过微改造和高效管理提升存量空间价值后，其前期投入资金尚无成熟金融渠道退出，进一步加大了更新项目的融资难度。例如，劲松老旧小区在前期改造过程中，企业投入主要依赖自有资金，外部资金出于风险考虑进入相对谨慎。项目运营成熟后，自有资金也无法找到有效方式退出，进而影响到企业后续项目的融资运作。

（四）有效调动各类主体积极参与面临体制性阻碍。一是国有企业自主更新意识不强。由于央企、地方国企的考核标准并非市场化的以利润为导向，而土地价值提升已能够实现其国有资产保值增值的基本目标，且改变存量空间用途还存在被主管部门认定为偏离主业风险，导致其自主更新的积极性不够。二是社会资本介入国有存量空间运营存在制度障碍。城市存量空间多数属于国有资产，虽社会资本在轻资产运营上往往更有优势，但为规避审计风险，国有企业多拒绝与社会资本合作。此外，多地还规定国有资产出租期限不超过3年、5年，如刨除审批改造时间，留给运营方收回成本的时间将更短，难以适应城市更新项目的长周期微利可持续模式。

三、以制度创新为超大特大城市存量空间更新提供有力支撑

（一）尽快建立健全城市更新的技术规范体系。一是抓紧完善既有建筑改造的相关技术标准与规范。针对不同建筑类型，结合“保护”“改造”“拆除重建”等不同更新模式，在消防、结构、性能等方面，明确技术内容和要点，构建技术规范体系。二是在技术规范正式印发前出台临时性政策。应按照不低于原建筑建成时的建筑质量安全水平为原则，出台临时政策，保障过渡时期的城市更新项目正常运作。

（二）优化存量更新审批流程。一是通过权利下放、并联审批、“一事一议”等方式，提升存量更新项目审批效率。推动城市更新项目的审批和监管权限由市级政府下放至区级政府，缩短项目审批周期。简化审批流程，推动项目涉及国土、建设、环保、消防、市政园林等各职能部门事项实行并联审批、限时办结等方式。针对部分无现成标准、先例参考的审批事项，应采取“一事一议”的方式。二是为部分合理用途变更提供“临时许可”等合法性认定。增强审批部门自由裁量权，根据具体项目情况，对城市更新项目中涉及的用途变更事项进行充分评估，经评估确定为合理有必要的，发放“临时使用许可”，降低存量空间盘活成本。

（三）完善市场化融资支持机制。一是建立城市更新专项基金和专项贷款。鼓励各地设立政府性城市更新引导基金，通过贷款、债券、理财计划、资管产品、信托等方式与城市更新基金形成投贷联动，扩大城市更新领域社会投资机遇。针对民生保障类更新项目，鼓励金融机构给予长周期、低成本的贷款支持。二是探索经营权质押融资机制。因城施策明确经营权质押形式与范围，构建合法合规信用交易结构。三是探索构建多层次城市更新REITs市场。加快完善城市更新领域REITs性质认定、产品结构、收益模式等金融制度设计，研究出台相关领域法律法规制定。

（四）破除阻碍各类主体有效参与的体制障碍。一是激发国有企业自主更新的内在动力。完善国有资产考评制度，探索基于土地实际利用效率或产业发展绩效对国有资产保值增值进行综合考评，推动国有企业对自有存量空间主动盘活。二是为社会资本参与国有存量空间盘活畅通渠道。鼓励社会资本通过多种方式参与盘活国有存量空间，探索以地方国有平台公司为媒介，促进社会资本与国有资产进行有效链接。适度放宽国有资产出租年限规定，以适应城市更新微利可持续盈利模式。三是扩大公众参与的有效途径。鼓励属地政府以责任规划师、社区规划师等多种形式，架起政府治理和公众参与之间的桥梁，充分调动居民参与更新改造设计的主动性，将公众参与作为城市更新项目的必经程序。

作者简介：

倪砼，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部，城市规划师。长期从事新型城镇化、城市更新、智慧城市领域的规划研究和实践工作。

张雪原，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部，高级工程师，注册规划师，长期从事区域发展、国土空间、经济社会发展等相关方面的规划实践及政策研究，获得多项省部级奖项，在学术期刊发表论文十余篇。

文雯，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部，城市规划师。毕业于香港大学城市规划系，长期从事新型城镇化规划、产业规划、政策研究等。

郗望，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部，工程师。长期从事新型城镇化、智慧城市、城市更新相关领域的规划研究和实践工作。