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【第21期】王女英 孔翠芳 池剑锋:国外评估制度的五个特征及其启示

来源:城市中国网 发布时间:2023-01-03 点击次数:349

评估是政策管理的重要环节,我国治理能力和治理体系现代化亟需完善评估制度体系,应结合我国政治制度和政策规划的特点,积极借鉴发达国家相关评估经验。

作者:城市和小城镇中心 王女英 孔翠芳 池剑锋

做好规划、政策实施情况评估,是确保规划政策顺利落地实施的关键。党的十九届五中全会决议提出,健全重大政策事前评估和事后评价制度。发达国家较早开展公共政策评估,在评估体系、评估主体、评估内容、评估方法和评估结果应用等方面,积累了较为丰富的经验,对我国完善规划政策评估体系具有重要借鉴意义。

一、评估制度体系建设发展与各国政治体制和经济社会发展阶段密切相关

一是评估体系与国家政治体制联系紧密。美国在“三权分立”体制下,形成了行政系统评估机构、立法系统评估机构、第三方评估机构三类主体相互补充、相互牵制的格局。行政、立法系统分别设置了专门负责政策评估的组织部门、执行部门,同时,市场化运作的智库、咨询机构形成了相对独立的第三方社会力量。三种类型的政策评估机构之间既相互补充,又相互牵制,维持着多元利益诉求的动态平衡。英国在君主立宪制的政治体制下,形成了中央政府、职能部门、地方政府、第三方机构相结合的评估模式,其公共政策的制定和评估与执政党的理念密切相关。日本在中央—地方管理体制下,形成了垂直管理的行政评价体系,在总务省内设立承担政策评估职责的行政评价局,同时,在全国八个管区设立行政评价局,各都道府县设有42个行政评价事务所或行政评价分室。

二是评估制度发展与经济社会发展进程密切相关。英国评估制度现代化是20世纪70年代政府面临经济危机、财政危机和信用危机做出的必然选择。公众对政府提供公共服务的需求增加、财政赤字日益扩大,使行政管理改革变得紧迫,亟需对政府管理绩效进行全面、科学的评估。日本评估的制度化进程也和推动政府改革密切相关。从二战后到二十世纪90年代初,国际政治格局深刻变化,加之日本经济泡沫破灭,迫使日本政府进行一场全面、深层次的改革,政策评估制度应运而生,并伴随改革深化而发展成熟。

二、评估工作地位需要通过制度法规予以明确

一是通过法律或正式制度规定等形式,确立了政策评估的权威性。日本颁布《政府政策评估法案》(2001),要求内阁和中央政府各部门均要开展政策评估,由新创立的总务省负责。美国颁布《政府绩效与结果法案》(1993)、《政府绩效与结果现代化法案》(2011)等一系列法案,搭建起美国公共政策评估的基础框架。

二是在法律法规中对评估主体、内容、标准、方式和程序等作出明确规定。英国财政部的《绿皮书》和《紫皮书》为政策制定者和评估人提供了关于政策和项目评估审查的详细指导方针。其中,《绿皮书》强调评估和评价的经济原则,《紫皮书》对评估的设计和实施提供指导。日本政府通过《关于政策评价的标准指南》和《政策评价基本方针》等制度,对政策评价的对象范畴、实施主体、评价方法等做出具体规定。

三是更新和细化相关法规和制度,完善评估体系。美国自1973年开始,陆续出台了《联邦政府生产率测定法案》(1973)、《政府绩效与结果法案》(1993)、《政府绩效与结果现代化法案》(2011),在评估实践的基础上,不断对评估体系进行调整。日本由总务省提供政策评估标准框架,各部门建立自己的评估指南,使评估内容更加明确、操作规范更加细化,并以此为基础落地实施大量政策评估工作。

三、评估主体呈现独立化、专业化、多元化特征

一是通过设立专门机构保证评估的相对独立性。美国由联邦政府管理和预算办公室(OMB)负责行政系统内的政策评估工作,由政府问责办公室(GAO)负责立法系统的政策评估工作。日本设立行政评价局作为评估专门机构,对各政府部门的自评估加以指导和检查,同时开展一些跨部门评估活动。

二是通过多元评估网络对专业化评估提供支撑。从二十世纪70年代开始,美国陆续建立起评估网络和评估研究学会,为美国公共政策评估的专业化发展提供了系统性支撑。政策评估研究的相关学术期刊也在这一时期纷纷创刊,如《评估评论》(1977)、《评估实践》(1979)和《美国评估杂志》(1980)等。英国开展具体公共政策展开评估时,成立独立于政府机构的评估小组,人员由专业研究人员、机构或行业资深从业者组成。日本总务省专门设立了“政策评估与独立行政法人评估委员会”,委员主要是外部专家学者和企业家。

四、评估具有明确的理论、方法和操作指南

一是理论逻辑保证评估设计的合理性。英国《紫皮书》的理论基础之一是变革理论,该理论通过描述一项干预措施(如计划、项目、行动、政策等)如何产生预期的变化,直观展示干预措施的运行机制,来实现对公共政策过程和影响的评估。如今,变革理论已被各国政府、国际组织广泛运用于指导政策评估。

二是明确的操作指南保证政策制定者与评估者对评估理解的一致性和规范性。英国《紫皮书》阐释了设计和执行评估的关键步骤和主要注意事项,介绍了可供选择的评价方式,给出了解释评估证据的方法。日本行政评价局从2012年开始就重大政策的事后评估引入了标准的呈报格式,使得各部门的评价报告更具有可比性。另外,国外评估指南强调数据收集的重要性。如英国政策评估周期中的过程评估,主要是对政策实施过程中的数据进行收集和监测,为科学评估提供充分依据。

五、评估结果是绩效评价和政策优化的重要依据

一是评估结果直接影响财政预算等资源分配。在美国如果一个政府项目连续3年未能完成绩效目标,联邦政府管理和预算办公室将向国会建议终止项目或调减其财政预算。日本政府形成了有序的评估工作时间表,每年4月开展评估工作,各部门6月向国会提交评估报告,国会7月将评估结果反映到政策制定和预算申请中,8月开始讨论下一年度预算申请,12月确定下一年度预算计划,推动了评估结果与预算计划直接挂钩。

二是评估结果为政策措施改进和其他类似项目提供经验。日本政府要求各行政机关在政策的起草、预研和工作改进中充分考虑政策评估结果,总务省和各部门都要利用评估记录表和评估结果反映表,来汇总公布评估结果在政策调整方面的应用情况,以便推动政策的废除、调整和确定优先执行目标等。

三是评估与政策周期相一致,系统推动治理效能。英国《绿皮书》中定义了“ROAMEF”(Rationale-Objectives-Appraisal-Monitoring-Evaluation-Feedback)政策周期,将政策实施前评估、过程评估、实施后评估嵌入到公共政策全过程周期之中,使评估成为政策管理不可或缺的环节。日本建立“PDCA”(Plan-Do-Check-Action)政策管理流程,将评估纳入政策管理的闭环,通过评估来衡量政策的必要性、有效性和效率,促进政策实施和调整,提高行政机关执政能力。

评估是政策管理的重要环节,我国治理能力和治理体系现代化亟需完善评估制度体系,应结合我国政治制度和政策规划的特点,积极借鉴发达国家相关评估经验。建议从如下方面推动评估制度化建设:一是加快评估制度立法,提升评估工作的法律地位。二是着力构建适应我国国情的评估理论方法和操作指南。三是支持鼓励发展专业化评估机构,为政策规划评估提供智力和技术支撑。四是强化评估结果应用,将其作为政策修订和有关部门绩效评价的重要依据。

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