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张雪原、刘强、许景权、徐昊：以评估调整衔接驱动发展规划和国土空间规划动态校准

来源：《城市发展研究》

发布时间：2025-11-11

点击次数：1163

摘要：党的二十届三中全会明确指出要强化规划衔接落实机制，评估调整衔接是促进发展规划和国土空间规划动态校准的有效手段。本研究构建内容-时序-制度三维整合理论框架，系统破解发展规划与国土空间规划评估调整衔接的系统性梗阻。研究表明：我国发展规划已经建立了年度监测评估-中期评估-总结评估的评估调整机制，国土空间规划的评估调整则处于起步阶段。通过不同维度的诊断发现，两大规划评估调整的核心梗阻在于周期不同步、内容缺联动、指标无互证、程序无交集。建议结合发展规划的统领性和国土空间规划的基础性，进行年度、中期和五年全周期动态校准，全面加强指标、战略任务、工程项目等内容的系统性耦合，在工作组织、制定标准、信息共享等方面进行协同再造。研究成果填补了当前在发展规划和国土空间规划评估调整衔接上的研究空白，为强化规划衔接落实机制提供了现实可行的解决方案。

以评估调整衔接驱动发展规划和国土空间规划动态校准

——时序-内容-制度三维整合的路径设计

本文刊发于《城市发展研究》2025年第八期

作者：张雪原刘强许景权徐昊

引言

规划是我国科学宏观调控和有效政府治理不可或缺的一环，党的二十届三中全会明确指出，要健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制①。作为国家规划制度体系的两大核心组成部分，发展规划制定经济社会发展目标和战略任务，国土空间规划为各类开发保护建设活动明确空间依据，两者本就相互依存、密切联系，强化两者的衔接落实机制是健全规划制度体系、强化规划衔接落实机制的重中之重。自2018年《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（以下简称《意见》）和《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）发布以来，我国明确了以发展规划为统领、国土空间规划为基础、专项规划和区域规划为支撑的规划体系框架。然而，由于长期以来各自相对独立的运行机制，发展规划和国土空间规划在衔接进展并不理想，“十四五”时期，各地发展规划和国土空间规划虽是基本同期编制，但在规划衔接实践上虚多实少。当前“十五五”发展规划编制工作已经启动，国土空间规划也将同步进行评估调整，探究两者的评估调整衔接机制，在当下具有十分重要的现实意义。

2018年机构改革前，我国国家规划体系逐步形成了以五年规划为代表的发展规划体系，和以土地利用规划、城乡规划为代表的空间性规划体系，由于空间性规划间的协调矛盾最为突出，因此对于各类空间规划衔接协同的研究较为广泛，对于发展规划和空间规划的衔接讨论不仅时间较晚且成果不多[1]。在五年计划向五年规划转变之际，有学者在完善规划体系的研究中提出要通过宏观调控目标、重大基础设施等投资项目、政策手段等方式加强发展规划与空间性规划的衔接[2]。2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》，主体功能区规划被部分学者寄望衔接发展规划和城市规划、土地利用规划，市县层面可将发展规划、空间规划合为一本规划[3]。亦有学者认为近期发展规划和空间性规划并行协调，远期考虑两大规划合并[4]。2014年，国家发展改革委、原国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出要推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”②。部分学者探讨了如何将四类规划合并为一本规划，如杨伟民认为县级五年规划可以纳入空间规划试点[5]。顾朝林[6][7]认为由于政府管理体制不同、规划编制的法律依据和技术标准不同，无法通过规划体系的合并来解决，应增加一个区域发展总体规划推动“多规合一”。董祚继[8]认为“多规合一”应当推动空间性规划融合，形成新的国土空间规划体系，并通过五年一次的评估调整做好与发展规划的衔接。王向东[9]等认为近期整合为发展和空间两个规划，远期将发展和空间融合为一个规划。试点过程中发现，发展规划和空间性规划整合有难度，此后，发展规划便不再纳入“多规合一”改革范畴[10]。机构改革以后，伴随着《意见》和《若干意见》的出台，发展规划发挥统领作用、国土空间规划发挥基础作用的规划关系明确下来，理论界开始在国家统一规划体系的语境下开展研究。在衔接内容编制方面，屠启宇认为空间部署领域的协同至关重要，两大规划在空间部署上可以理解为写意画和工笔画的区别[11]，方辰昊等[12]认为两大规划要协同编制规划目标。在衔接制度设计方面，欧阳鹏等[13]提出要以国土空间近期建设规划为协同抓手，推动两大规划协同；黄征学[14]提出国土空间规划要按照发展规划评估成果进行适应性调整，协调好两大规划之间期限不一致问题。在衔接技术支撑方面，李强等[15]提出要建立发展规划与国土空间规划信息共享平台。在衔接保障措施方面，赵坤等[16]提出要通过立法和建立实施细则来推动两大规划全环节衔接；黄征学[17]提出可由发展改革、自然资源两个部门联合组织攻关空间相关课题，以在编制环节消除矛盾。既有研究多聚焦于规划体系的整体设计，对两大规划如何在编制审批、实施监督、评估调整等具体操作环节衔接深入探讨不多，为数不多的深入研究也是更多关注编制审批环节的衔接，对后续环节的深入研究不多。

作为重要的现代治理手段，好的规划应具有动态性和适应性。《马丘比丘宪章》强调规划是一个动态的过程，《华沙宣言》进一步强调了规划应包括连续不断的协调，对实施进行动态监督和评价。西方许多国家已将评估调整工作贯穿规划生命周期各个阶段，发挥了连续协调规划实施建设的作用[18]。促进经济社会发展和国土空间动态适配，需建立发展规划和国土空间规划的动态校准机制，两大规划评估调整衔接对保持两大规划实施过程衔接落实的重要性不言而喻。同时，规划期限不一致是两大规划衔接的难点，通过评估调整衔接来解决期限不一致问题也已经成为政府和学界的共识。当前，规划期为2021—2035年的各级国土空间规划已经陆续审批通过，规划期为2026—2030年的新一轮五年规划已经开始启动，亟需对两大规划的评估调整衔接技术要点和程序制度进行系统设计。本文以推动发展规划和国土空间规划动态校准为目标，以两大规划的评估调整衔接为核心议题，梳理两大规划评估调整的现状进展，分析两大规划评估调整衔接的梗阻与脱节之处，提出强化衔接的内容-时序-制度三维整合的路径响应框架与对策。

一、发展规划和国土空间规划评估调整的演进与实践

1.1 发展规划评估调整体系日趋成熟

我国发展规划的评估调整始于“十五”时期的五年计划中期评估，“十二五”时期又启动了发展规划的总结评估，“十三五”时期确定了发展规划的年度监测评估制度，发展规划的评估调整制度体系至此基本形成[19]。从时间节点来看，发展规划的评估调整分为三个时间节点，包括年度动态监测、中期评估和总结评估，分别为规划实施的每年一次、实施2.5年时一次、实施满5年一次③。从程序环节来看，规划的组织编制机关即各级人民政府负责组织开展评估，国家发展规划中期评估和总结评估报告要按程序提请中央政治局常委会审议，并依法向全国人大常务委员会报告④；需要对规划进行调整时，由国务院提出调整方案，报全国人大常务委员会批准。从评估内容来看，发展规划重点评估主要目标指标、重大战略任务、重大工程项目等内容⑤。从调整内容来看，根据各地公布的发展规划评估报告，目前的发展规划调整集中表现在指标的修正，包含对于指标名称的修改、指标的添加与删除、指标数值调整等。

1.2 国土空间规划评估调整体系正在形成

“多规合一”改革前，土地利用总体规划和城乡规划等空间性规划具有较为成熟的评估调整制度，但改革后的国土空间规划由于仍处初创阶段，评估调整制度尚不完善，《若干意见》提出要建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善，更加具体的制度设计目前仅有适用于全国设市城市的国土空间规划城市体检评估⑥。从时间节点来看，国土空间规划评估的执行时间为“一年一体检、五年一评估”。从程序环节来看，国土空间规划城市体检评估由城市人民政府组织，体检评估成果经省级自然资源主管部门汇总后汇交到全国统一国土空间基础信息平台。从评估内容来看，体检评估要围绕战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障六个方面进行评估，成果主要包括总体结论、规划实施成效、存在问题及原因分析、对策建议等。

二、发展规划和国土空间规划评估调整衔接的系统性梗阻诊断

从周期、流程、内容、指标等四个方面对发展规划和国土空间规划评估调整现状予以考察，从而识别出两大规划评估调整衔接的梗阻与脱节问题，为制定优化策略奠定基础（表 1）。

2.1 评估调整周期相位失配

发展规划目前实行的是年度监测、中期评估机制和总结评估机制，分别对应1年、2.5年、5年的时间周期。而国土空间规划实行的是“一年一体检、五年一评估”，分别对应1年、5年的时间周期，缺少了2.5年也就是发展规划中期评估的国土空间规划评估对应。发展规划的规划期限为5年，本轮国土空间规划的规划期限为15年，目前虽然通过五年一次评估，达到国土空间规划调整与发展规划编制周期的适配，但实际上发展规划在中期评估后极有可能进行调整，而国土空间规划却没有对应的评估调整时间节点，导致《若干意见》提出的结合国民经济社会发展实际对国土空间规划进行动态调整完善这一制度设计有遗漏。

2.2 评估调整内容缺乏联动

将《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划《纲要》）实施中期评估报告与《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《体检评估规程》）的评估内容进行对比发现，发展规划和国土空间规划评估的内容存在很大程度的交叉关联（图 1）。从相关内容来看，国土空间规划评估中的战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系等内容均与发展规划评估中的目标指标以及各重大战略任务紧密关联，如国土空间规划评估中的底线管控内容，涉及的永久基本农田保护红线保护情况与发展规划评估中的乡村振兴战略进展情况密切相关，而生态保护红线保护情况则与可持续发展战略进展情况密切相关；再如国土空间规划对支撑体系的评估与发展规划对于现代化基础设施体系的评估也是同样密切相关。同时也可以看到，发展规划评估中的重大工程项目评估在国土空间规划评估中的对应性较弱，但重大工程项目往往需要大量空间资源保障，且要与现有和规划国土空间布局密切相关，应在评估内容上予以进行对应关联。

2.3 评估调整指标缺乏相互印证

“十四五”规划《纲要》中期评估主要指标包含经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障5类20个指标，《体检评估规程》包含安全、创新、协调、绿色、开放、共享6类33项基本指标和89项推荐指标。将“十四五”规划《纲要》中期评估的20个指标与《体检评估规程》的33个基本指标对比发现，除了森林覆盖率是两大规划评估重复设置的指标，发展规划评估还有8个指标和国土空间规划的10个指标有关联。例如，发展规划评估中的国内生产总值增长、全员劳动生产率增长代表了经济增长的数量和质量，而国土空间规划评估中的每万元GDP地耗、土地出让收入占政府预算收入比例、城乡工业用地占城乡建设用地的比例等指标则与经济增长的结构特征有关。再如，发展规划评估中的每千人口拥有执业（助理）医师数、基本养老保险参保率、人均预期寿命三个指标与国土空间规划的每千人口医疗卫生机构床位数，每千名老年人养老床位数指标也是密切相关。这些指标可以在两大规划评估中相互印证和借鉴，从而更好评估经济社会发展和国土空间两者的协同作用。

2.4 评估调整程序缺少交集

发展规划和国土空间规划城市体检评估的评估调整虽然均由各级人民政府组织，但实际承担具体工作的是发展改革部门和自然资源部门，虽有征求意见等环节，但基本都是各自独立开展，缺乏有效互动，目前尚未建立两大规划评估调整衔接的政府部门层面沟通协调机制。同时，两大规划缺乏统一的数据和内容共享平台，这导致评估的基础信息缺乏共享机制。《意见》提出，要建设国家规划综合管理信息平台，将各类规划纳入统一管理，跟踪监测规划编制和实施进程，推动规划基础信息互联互通和归集共享。但从现状来看，国土空间规划尚未接入平台，国土空间基础信息平台由于涉密、调用复杂等原因，尚未与发展规划的信息平台形成互联互通。

三、基于三维整合的规划评估衔接机制创新

从众多学者的研究来看，内容与程序是规划研究的关注重点，也是评估调整的核心要素[20]。规划是在一定规划期内的统筹安排，是动态的过程。可见，规划的时间属性不可忽视，时序的衔接也是两大规划衔接的重点。推动两大规划的动态校准，需在内容、程序上进行动态校准。因此，两大规划评估调整应结合发展规划的统领性和国土空间规划的基础性，从时序、内容、制度三个维度进行衔接整合，在时序维度上，推动两大规划评估调整在年度、中期和五年等周期进行衔接；在内容维度上，对指标、战略任务、重大工程项目等进行衔接；在制度维度上，推动组织机制、技术规程、信息共享等方面加强保障，构建两大规划评估调整的有效反馈互动体系（图 2）

图2 发展规划和国土空间规划评估调整的三维整合框架

3.1 时序维度：全周期动态校准

3.1.1 推动发展规划和国土空间规划年度动态监测统筹

年度动态监测的目的在于及时掌握规划实施情况，了解规划的落实状态，从而使规划实施处于可控状态，推动规划更好实施。经济社会发展和国土空间保护利用相互相成，推动发展规划年度监测（1年一次）与国土空间规划的年度体检在时间上进行衔接，能够更好地给予两大规划实践者有效反馈信息。应同时启动两大规划的年度动态监测，在方案阶段及时沟通，对动态监测内容互提需求，并及时共享过程性成果和最终成果。

3.1.2 强化国土空间规划对发展规划中期评估的支撑和响应

建立国土空间规划修编后2年半周期的评估调整机制，以更好对应发展规划的中期评估。国土空间规划2年半评估应与发展规划中期评估同时启动开展，对应发展规划的目标指标、重大战略任务和重大工程项目，对国土空间演变情况和支撑保障情况进行评估，及时共享相关信息和成果给发展改革部门。发展规划依据评估成果判断是否需要调整，及调整哪些内容。发展规划如有调整，调整经批准后，需根据发展规划调整内容，核查国土空间规划是否需要对应性调整，如需调整按程序报批。

3.1.3 健全国土空间规划五年周期的弹性调整机制

当前城市国土空间规划已有五年评估的制度设计，应尽快健全覆盖各个行政等级的评估制度，并建立五年调整的具体制度。应同时开展发展规划的总结评估和国土空间规划的五年评估。同时依据发展规划总结评估和国土空间规划五年评估成果，开展新一轮发展规划编制。发展规划编制完成后，国土空间规划应在调整完善中，在战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系等方面，对新一轮发展规划的目标指标、重大战略任务和重大工程项目予以充分响应，以保障新一轮发展规划战略意图落地见效。

3.2 内容维度：经济社会发展-国土空间的系统性耦合

3.2.1 指标衔接

对于两大规划同时开展评估的森林覆盖率等重复设置指标，应统一口径，并避免重复评价和相互冲突。对于两大规划开展的虽不重复但互有关联的指标，应及时进行共享，根据指标互译对应关系，互相佐证。例如发展规划中期评估调整中的国内生产总值增长应与国土空间规划评估中的每万元GDP地耗进行对比，以评估经济增长是依赖土地等资源投入还是通过转型发展实现，经济发展是否可持续。发展规划和国土空间规划评估重复设置或者关联式设置的指标如在其中一部进行了调整，另一部规划应同时进行对应性评估是否需要联动调整。

3.2.2 重大任务衔接

对于两大规划评估中互有关联的重大战略任务明确对应关系，互相提供评估资料，交叉印证，一部规划评估后如发生内容调整，则联动修订另一部规划。例如建立发展规划评估调整中乡村振兴战略任务分解为空间管控要素，与国土空间规划评估调整中的永久基本农田保护红线、农业发展格局、村庄空间规划等评估调整的映射关系，进行双向校验，对相互矛盾的要素论证相互间是促进还是制约关系，并制定对应下一步任务推进策略，如发现是规划本身问题而非执行问题，在需要修改规划相应内容。

3.2.3 重大工程项目衔接

针对发展规划的重大工程项目评估，国土空间规划设置相应内容板块，建立“重大工程项目—空间坐标”的映射矩阵，重大工程项目相关年度监测数据通过国土空间规划“一张图”系统实时共享，中期评估和五年评估对重大工程项目进展进行支撑性验证和空间保障存在问题梳理。例如发展规划评估中发现的由于用地问题进展缓慢的工程项目，应在国土空间规划评估中予以充分论证，是空间布局不合理，还是规划用地安排不合理，找出症结所在，进而制定推动重大工程项目尽快落地实施的对应策略，以及对是否需要对规划调整进行论证。

3.3 制度维度：权责-标准-技术的协同再造

3.3.1 建立部门间评估调整工作协同机制

为确保发展规划和国土空间规划评估调整衔接的有效实施，需建立发展改革部门、自然资源等部门的不同层级部门间协同机制，以确保各部门在评估和调整规划过程中相互配合和高效推进。一是要协同制定工作计划，发展改革和自然资源两个部门需共同制定详细的工作计划，明确各自的责任和任务，对时间节点、程序步骤等协同要点进行统一安排；二是要建立定期沟通协商机制，包括定期的进度报告、会商沟通、共享信息、征求意见等，适时召开联席会议对重大事项进行研究，协调解决重点难点问题；三是明确部门职责，通过印发文件，充分发挥发展改革部门与自然资源部门各自优势，明确各部门作用，合理分配工作任务。

3.3.2 研制规划评估调整衔接技术规程

为让发展规划和国土空间规划的评估调整衔接更具有操作性，建议发展改革部门和自然资源部门联合编制发展规划和国土空间规划评估调整衔接技术规程。具体形式既可以编制独立的评估调整衔接技术规程，也可以选择编制统一的两大规划衔接技术规程，将评估调整衔接作为其中的一部分进行规定。在技术规程中，应明确两大规划评估调整衔接的范围、定义、原则，以明确内涵、统一认识；明确两大规划评估调整衔接的组织方式和工作流程，包括工作启动、信息共享、成果互用、调整协同等具体环节（图 3）；明确两大规划评估调整衔接的工作内容，包括对目标指标、战略任务、重大工程项目等的衔接要求。

图3 强化衔接后的发展规划和国土空间规划评估调整流程再造

3.3.3 建立智能化的评估调整信息共享机制

信息共享是两大规划评估调整衔接的基础，要充分运用数字化、智能化技术推动两大规划信息融合。一是建立发展规划和国土空间规划评估基础数据库，建立统一的指标数据收集表，将两大规划评估中收集的数据汇入统一的信息平台，并将分析评价结果通过可视化方式汇入数据库中，方便相关部门进行查询调用。二是加快国土空间规划“一张图”数据共享和信息交互，推动各级自然资源主管部门按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，加快实现各级“一张图”信息平台数据交换与共享，横向上与各级电子政务网互联互通，与发展改革、交通、能源、水利等有关部门共享国土空间规划“一张图”。

四、结语

发展规划和国土空间规划衔接是强化规划衔接落实机制，健全国家规划制度体系的重要议题，发展规划和国土空间规划评估调整衔接是促进两大规划动态校准的有效手段。本研究通过梳理发展规划与国土空间规划评估调整的演进与实践，构建时序-内容-制度三维整合分析框架，为破解规划评估调整衔接的系统梗阻提供创新性解决方案。研究表明：当前两大规划评估调整目前多为各自建立体系，缺乏有效互动，在周期设置、内容联动、指标互证、程序设计方面仍有较大的衔接优化空间，应在时序维度，进行年度、中期和五年全周期动态校准；在内容维度，全面加强指标、战略任务、工程项目等要点的经济社会发展—国土空间系统性耦合；在制度维度，在工作组织、制定标准、信息共享等方面进行协同再造，全面加强两大规划评估调整的有效反馈互动。这些发现填补了当前在发展规划和国土空间规划评估调整衔接上的研究空白，在当前“十五五”发展规划编制有序推进、各级国土空间规划全面审批实施之际，对于推动两大规划衔接落实、完善国家规划体系提供了可操作的实施工具。

注释

①参见《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过）。②参见《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号）。③参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第十九篇。④参见中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》。⑤参见《国家发展改革委关于组织开展2016年度“十三五”规划实施情况监测工作的通知》（发改规划[2016]1995号）。⑥参见《国土空间规划城市体检评估规程》（TD/T 1063-2021）。

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