延续土地红利 促进经济增长

　　土地制度是国家的根本制度之一，事关经济发展、政治进步、社会和谐、文化发展和生态文明。土地管理制度改革涉及面广、利益关系复杂，牵一发而动全身，对经济社会和城镇化发展具有重要影响。

　　一、现行土地制度曾经发挥了重要的积极作用

　　从中国经济发展的全局看，中国特殊的土地征用制度曾经在很长一段时间内发挥了重要的作用。

　　1、促进了中国经济的长期高速增长和非农就业的大量增加。中国能够实现经济的快速发展，除了劳动力等要素成本较低之外，更重要的原因是现行土地征用制度所带来的土地红利。上世纪八十年代，农民在几乎没有成本的前提下，利用集体土地兴办乡镇企业，吸收了大量农民从事非农产业。后来，尽管利用集体土地兴办乡镇企业受到了越来越多的限制，但城镇政府仍可利用现行土地政策低价征用集体土地，为吸引投资几乎是零地价或者是负地价供地，如此低的工业用地价格带动投资迅速增长，有力地支撑了每年1000多万、总计2.5亿农民进城从事非农就业，大幅提高了农民收入。

　　2、有效解决了城镇各类基础设施和公共服务设施的资金来源问题。我国城市的面貌之所以能够在短短几十年的时间内发生日新月异的变化，甚至能与不少西方发达国家相媲美，主要得益于现行土地征用制度所提供的巨额土地出让收入。据统计，2001-2011年，全国土地出让总价款12.6万亿元，土地出让收益和税收达到6.9万亿元。地方政府依靠现行土地征收制度带来的红利，显著地改善了城镇各类基础设施和公共服务水平，增强了城镇综合承载能力。2000-2011年，我国城市人均道路面积由6.1平方米增长到13.8平方米，人均住宅建筑面积由20.3平方米提高到32.7平方米，人均公园绿地面积由3.7平方米增加为11.8平方米，城市污水处理率由34.3%提高到83.6%，燃气普及率由44.6%上升为92.4%，用水普及率由63.9%增长为97%。

　　二、现行土地管理制度的负面影响不断增加

　　虽然现行土地制度曾经发挥了积极的作用，但在城镇化高速增长的今天，现行土地制度带来的负面影响也在不断增加，未来改革的难度持续加大。

　　1、现行土地管理方式并未从根本上解决占地面积过大、利用低效的问题。尽管中央不断加大监管力度，出台了一系列非常严厉的政策措施，但并没有从根本上解决乱占耕地和土地粗放利用的问题。2000-2010年全国建设占用耕地242万公顷，2010年全国耕地后备资源已降至8000万。2000-2010年全国人均城镇工矿用地从130平方米增至142平方米，城镇工矿人口密度从每平方公里7700人降至7000人，粗放利用问题日益严重。2000-2010年，全国农村建设用地不减反增了203万公顷，城乡两头不断挤占耕地空间。2012年农村居民点中空闲和闲置用地规模在185-285万公顷之间，相当于现有城镇用地四分之一到三分之一。

　　2、地方政府对土地财政依赖日益严重。一些经济发达地区用于城镇建设的资金1/2～1/3来自土地出让收入，经济条件稍差的内陆城市比例更高。对于土地出让金的过度依赖，带来如下几个负面影响：一是造成城市摊大饼似地平面扩张，加大了基础设施建设和维护的成本，抬高了服务业发展成本。二是城市发展表面化、短期化、形象化，忽视了公众的长期利益，忽视了老城区的改造和关系到居民公共卫生安全的基础设施投入。三是加大了城市债务风险。地方政府以土地作抵押的大规模融资和“寅吃卯粮”的收支格局，造成债务负担不断累积，一旦土地出让收入减少，必然引发系统性金融风险。

　　3、加剧了政府和被征地农民之间的矛盾。近年来，征地规模和被征地农民数量逐年增加，2005-2010年，年度征地规模由29.69万公顷增至45.92万公顷，安置农业人口从332.79万人增至377.69万人。由征地补偿安置标准偏低、征地程序不到位、安置方式单一、社会保障不足等引发的社会矛盾不断增多，被征地农民表达诉求的方式越来越激烈，群体性事件和个体恶性案件不断发生，引起了社会的强烈反应。

　　4、基础设施管理和融资的市场化改造难度不断加大。国际上城市基础设施的运转资金和投入来源取决于市场化投资主体的进入和金融的参与，而还款和收益机制的建立则依赖于政府不动产税体系的建立、基础设施的高效运营以及合理的价格机制。反观我国，城市建设基本上是依托土地财政，原来通过强行征地所产生的土地出让收益投入到城镇基础设施后，已经转化成了城镇居民的既有福利，而且有日益固化和加强的趋势，增加收费将面临城市公众的质疑和挑战，基础设施市场化改革的难度不断加大。

　　三、土地制度改革的核心思路

　　事实表明，从改革开放以来我们享受到的土地制度红利已经释放殆尽，而出现的负面影响已经成为经济增长和城镇化进程的严重桎梏，如果不进行相应的政策调整和大胆改革，原来曾经发挥积极作用的优势也将转化为劣势，城市发展所面临的债务危机将日益严重，未来非农就业转移的速度也会大大放缓，城镇化的持续健康发展也将难以实现。

　　1、要从更加全局的角度把握土地制度改革。一是土地制度改革必须确保已经形成的经济增长机制不受到严重束缚。不能为了改革而改革，更不能以破坏经济增长机制为代价来盲目地推进改革，土地制度的改革，必须把保持并促进我国在未来20-30年内的经济增长作为全局目标。要通过改革，继续实现以较低的土地成本转移农业劳动力，进一步促进招商引资、释放经济活力，尽可能地延续土地低成本的红利。二是必须充分认识城乡利益格局固化的现实，从减轻城市阻力的角度出发推进土地制度改革。从上世纪80年代以来经过几十年的发展，土地增值收益事实上已经转化为工业和基础设施投入，转化为城市居民的一种公共福利，已经形成了城镇居民作为主要受益方的固化格局。因此，土地制度改革绕不开城市居民利益这堵墙，要从一个宏观角度统筹平衡和调整城乡居民利益分配格局，否则将面临非常大的阻力。

　　2、土地制度改革的核心思路：给予农村集体建设用地平等地参与城镇开发的权利，进一步降低土地开发成本，释放经济发展活力。改革开放初期的历史经验值得借鉴，当时的农民在几乎没有成本的前提下，利用集体土地兴办乡镇企业，吸收了大量的农民从事非农产业，促进了整个经济的快速发展。现在，我们还可以进一步通过对存量土地的整合和再利用，通过赋予集体土地参与城镇建设的同等开发权，允许集体建设用地使用权出让、转让、出租、转租、抵押，允许农村集体经济组织利用集体建设用地自办或者与其他经济组织合办产业园区，通过释放土地存量、增加土地供给，进一步降低招商引资和工业开发成本，这是新时期下进一步释放经济发展活力、打造新的中国经济增长级的关键。同时，赋予集体建设用地与国有土地同等权利，还可以增加地方政府拆迁成本、遏制地方滥占土地，从而真正保障农民分享土地增值收益的权益。

　　3、要通过配套改革，从制度上破除城市政府对土地财政的过度依赖，减轻来自城市方面的阻力。在现行的城市运转模式下，土地是城市基础设施建设、城市运转的资金来源，房产税是长期收入且规模有限，无法弥补短期内城市居民需求攀升的压力，所以把土地出让金断掉这种伤筋动骨的改革很难得到城市政府的支持。为使城乡建设用地同地同权具有可操作性，必须加快建立更多依赖地方税收而非土地出让的新型城镇发展筹资机制：一是构建以土地为核心的不动产税体系，降低土地出让金在政府收益中的比重。为此需要加快包括宅基地在内的各类集体土地的地籍调查和确权登记颁证，妥善解决各类历史遗留问题。探索建立农村土地和房屋出租、转让的税费收取机制，将集体建设用地上建设的自住和经营性租赁房屋纳入不动产征税范围。二是改革城市基础设施投资和运行管理体制。首先是按照市场化机制建立基础设施收费合理标准，确保企业在基础设施运营中不至于亏损或者减少亏损的压力。其次是打破地方政府对城镇市政公用事业运营的垄断，积极吸纳外资和民间资本参与，通过市场竞争，提高运营效率。最后是扩大政府资产抵押范围，盘活政府存量资产。

　　四、具体政策措施

　　基于以上思路，土地制度改革的具体政策措施如下：

　　1、促进城乡土地同地同权。加快集体土地地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。鼓励地方推进集体土地股份制改革。对依法取得的农村集体建设用地使用权，允许以公开规范的方式出让、转让、出租、转租、抵押，年限可参照国有土地管理办法，所形成收益应缴纳相关税费。允许农村集体经济组织利用集体建设用地自办或者与其他经济组织合办产业园区。

　　2、建立宅基地有序有偿流转机制。在充分尊重农民意愿和符合规划的前提下，允许农村宅基地及地上房屋在本集体经济组织成员之间流转。逐步探索宅基地及地上房屋向集体经济组织以外的单位、个人有偿转让。允许农民利用自有宅基地建设租赁性经营房屋。探索建立农村房屋出租、转让的税费收取机制。将集体建设用地上建设的自住和经营性租赁房屋纳入不动产征税范围。

　　3、完善涉地税收、金融管理制度。探索建立不动产税制度，增加不动产保有环节成本。建立与城乡统一土地市场相配套的建设用地税制。建立税收、土地管理信息共享制度，切实加强涉地税收征缴管理。建立和规范以农村集体建设用地使用权为担保的融资管理制度。完善银行、土地联动管理制度，严格规范地方政府融资平台公司土地融资行为。改革完善城市建设投融资体制。

　　4、改革征地制度，实现城镇化人地和谐。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。完善征地补偿机制，因地制宜采取留地、留房、留物业、留股份等多种安置方式，保障被征地农民长远发