郑明媚：城乡建设用地增减挂钩重在规范

一、挂钩试点的背景 

自2004年10月21日国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）起，国家开始尝试部分地区开展城乡建设用地增减挂钩的试点（以下简称挂钩）探索，并于2005年开始实施。挂钩试点进行了7年的时间，这个创新的土地利用模式和土地管理方式在社会上引起强烈反响，全社会都在关注挂钩实施的效果。 

二、挂钩试点取得的积极效果 

为了解各地挂钩实施的具体情况，我们申请了2项研究课题[1]对天津、四川、江苏、山东、湖北等8个省市的挂钩实施情况进行了实地调研。从了解的情况来看，挂钩实施较规范的地区取得了以下几个方面的积极效果。 

（2项研究课题分别是国家发改委地区司“东部地区城乡建设用地优化配置研究”和国土资源部勘测规划院“城乡建设用地增减挂钩政策研究”。） 

（一）促进城乡统筹发展 

挂钩实施过程中，许多试点地区将分散居住的农民集中安置，并统一配套基础设施建设，让农民享受与城镇居民同等同质的生活条件和社会保障，实现城乡统筹协调发展。在产业发展较好的地区鼓励农民并从传统农业生产中解放出来，从事收益更高的其他行业，增加农民非农收入水平。例如吉林长春二道区英俊镇，将拆迁居民集中安置后，为年满16岁以上农民办理社会养老保险并纳入城市养老保险体系；免供暖费10年，免物业管理费10年；免燃气费（桔杆燃气）。集中安置后，政府通过几种途径解决农民就业，农民人均收入从5300元，增加到6700元（2008年）。 

（二）促进社会主义新农村建设 

挂钩实施过程中，许多地方将土地出让收益的一部分用于农村基础设施建设，改善了农民生活条件和居住条件，促进社会主义新农村的建设。如武汉东西湖区挂钩实施中，专门建设了农民社区，小区内道路、休闲娱乐场所、热水器、有线电视及网络等设施一应俱全，农民生产与生活条件彻底改观。挂钩实施后，以往布局分散、配套落后的状况得到了改观，农民生活水平上了一个大的台阶。 

（三）为农业规模化经营奠定了基础 

通过对建设用地进行复垦整理，综合配套田、水、路、林、村，改善了农业生产条件，为农业规模种植和农业产业化奠定了基础。四川双流县挂钩项目区土地复垦后，引入100亩以上农业龙头企业180家，成片种植无公害蔬菜、食用菌、日本黑大豆等，规模经营面积达37万亩，大大提高了耕地质量和产出效益。 

（四）缓解发展用地不足的矛盾，提高土地节约利用水平 

挂钩的实施有效缓解了城镇建设用地不足的难题，提高农村建设用地集约利用水平。如四川郫县挂钩实施中，复垦整理出来的耕地(693亩)比建设占用的耕地（358亩）多一倍左右 。既要保发展，又要保耕地，必须节约集约利用宝贵的土地资源。挂钩政策是一个很好的出路，按照各省关于农村居民点的面积，通过一定的标准测算，可以至少新增耕地1亿亩以上。 

三、地方开展挂钩的几种模式 

地方在组织实施挂钩试点过程中，根据当地经济社会发展水平、土地资源利用状况和资金筹措能力，尝试了几种不同的方式。从资金筹措方式上，可分为政府主导、企业主导及村集体自筹三种方式。 

（一）政府主导型——以天津华明镇为例 

天津市挂钩试点是全国第一批挂钩试点之一。华明镇是天津挂钩试点的样板镇，该镇位于滨海新区，是全国发展改革试点镇。挂钩将全镇12个行政村集中到一个社区中居住，挂钩实施前全镇有12071亩农村建设用地，挂钩实施后，农民安置区用地3475亩。华明镇政府通过华明投资公司（政府成立）为挂钩实施融资20亿元，将节约出的土地用于城镇开发和产业发展，土地经过招标拍卖挂牌后出让收益达80亿元。农民集中居住后，物业成本增加了，政府考虑到农民的承受能力，以政府开发公司收益为担保，一次性减免了农民10年的物业费。在农民拆迁上楼的补偿、安置和养老等社会保障以外，政府还统筹考虑了农民的就业和收入增长等问题。 

（二）市场主导型——以四川灾后重建为例 

为支持灾后重建，成都市共安排挂钩试点项目区37个，涉及周转指标2497.52公顷，涉及10个市（区、县）。据调查，都江堰棋盘村、彭州市鹿坪村等灾民新居在2009年春节之前就能入住。灾后重建过程中，政府通过挂钩政策引导，广泛运用社会资金，解决了震后灾区农民建设住房的资金短缺问题，让农民在震后不到1年的时间内就住上了新房。以都江堰为例，通过挂钩筹集的资金达33亿元，都江堰政府报告指出，地震让灾区人民经历了创伤，但是震后挂钩的实施让灾区农民提前20年享受到优质的城市生活。 

（三）村集体自主开发——以江苏张家港永联村为例 

2006年，永联村通过挂钩将全村3000多家农户进行了集体搬迁。实施前，全村农村居民点用地1240亩，挂钩实施后，用了600亩建设农民集中居住区，另外640亩用来扩建永钢企业。这个村集体企业已成为世界500强企业之一。永联村在挂钩实施过程中，村集体支付所有关于搬迁、补偿与建设的费用。农民的旧房按照市场价与成新全额补偿，安置房全部办理了大产权，并按照房屋建设费的55%卖给村民。农民集中安置区内，规划建设了学校、医院、农贸市场、生活污水处理系统等公共设施。挂钩的实施，让永联村民改善了居住条件，提高了生活水平，又让他们充分享受到村集体工业壮大带来收入增长的实惠。 

这几个地方的案例地区挂钩能够顺利实施，主要是他们将农民权益保障放在了很突出的位置，也基本达到了优化城乡用地结构和布局的目标。我们对挂钩实施顺利的十几个项目区进行了走访，发现在挂钩实施过程中，只要保证农民的利益不受侵犯，充分尊重农民意愿，保障农民合法的土地权益，绝大多数农民对挂钩持支持的态度。 

四、挂钩实施存在的突出问题 

几年来，挂钩在促进城乡统筹发展中发挥了积极的作用。但是，有些地方却打着挂钩的名义，片面地追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围。同时很多地方，在开展挂钩试点的过程中，只关注城市、集镇、开发区等新建区的指标使用，而对农村经济的发展缺少关注，留给村集体发展经济的建设用地指标过少违背农民意愿强拆强建，侵害了农民权益。 

挂钩政策已不仅仅是国土部门的一项管理土地的政策，不仅仅是一项既能保护耕地又能促进地方经济发展的创新举措，而是一项统筹城乡发展、以工补农、提高城镇化进程的抓手。挂钩的实施过程中存在的问题，暴露出我国农村经济与管理体制、土地所有权和使用权形式存在一些问题，需要从相关的法律、法规和政策上加以完善。 

五、规范挂钩的几点建议 

（一）国家相关部委制定办法 

探索逐步建立城乡统一的建设用地市场，不仅要在用地上必须履行行政审批的手续，在税收、土地使用权证、行政许可等方面也要办理相应的手续。允许地方在挂钩实施中聚合一部分农业、水利等涉农资金。 

（二）保障农民权益，提高公众参与程度 

改变政府、开发商强势推进，农民被动接受的现状，让农民充分、主动地参与到挂钩实施过程中。 

（三）加强信息化管理水平，提高社会监督能力 

国家建立挂钩实施管理信息系统，加强对各省市挂钩实施项目的信息化管理水平，实现土地挂钩项目区规划、审批、建设“一张图”式的数据库管理。 

（四）建立挂钩试点地区相互交流取经的学习机制 

国家应在完善挂钩政策的同时，让相关部门定期对挂钩试点进行跟踪评估，定期开展挂钩经验交流会，建立地方之间相互交流学习的机制。 

（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心 战略策划部副主任）