矫雪梅、周君等：制度集成视角下的“自由贸易试验区+”模式研究 ——以成都自贸试验区双流片区为例

摘要：自由贸易试验区是重要的政策试验区，与其他不同试验区在同一空间中叠加、融合将产生显著的制度集成效应。文章以成都自贸试验区双流片区为例，研究其发展历程中自由贸易试验区与国家级新区、临空经济示范区等各类重要的政策试验区的叠加效应，在此基础上，提出制度集成的“自由贸易试验区+”模式下产业和空间安排若干建议。研究认为，以自由贸易试验区为代表的政策试验区，其建设的核心本义是通过体制机制创新降低制度型交易成本。各类政策试验区不应是各自为政，而是应该通过政策融合、制度集成将政策效应放大。同一空间中叠加多重政策区的地区应积极研究如何建立制度集成的体制机制，为新兴产业营造、科研技术创新、消费市场培育以及腹地纵深厚植提供坚实支撑。

关键词：制度集成；政策融合；自由贸易试验区；成都市双流区

作者：矫雪梅、周君、张惠强、文雯，中国城市和小城镇改革发展中心。原文刊于《规划师》杂志2020年9期

0、引言

自由贸易试验区建设作为国家战略，是我国争取全球经济治理制度性权力的关键手段。当前，全球贸易格局进入深度调整期，通过加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设，推进全方位对外开放，是党中央应对时局做出的重大决策。截至2019年底，经过5次扩容，自由贸易试验区已形成“1+3+7+1+6”的以上海自由贸易试验区为领头雁的从沿海到沿边的我国自由贸易试验区建设新格局。

新时期，自由贸易试验区除了传统的增加贸易机会、外汇创收、技术体系引进等微观经济需求外，还包括更为丰富的宏观战略目标，包括经济功能升级、发展方式转变、融入全球市场、建立新型经贸关系以及政府职能转变等方面，这些都需要相应的制度创新作为有力支撑。进一步看，沿海地区发展水平、开放程度较高，内陆地区改革开放起步晚、体制机制不够健全，对于内陆地区来讲，自由贸易试验区所肩负的体制机制改革任务更重，也更为紧迫（谢来荣，2019）。

作为新时期重要的改革开放举措，自由贸易试验区的战略定位在于，以制度创新为核心，形成对外开放新高地。国务院批复的自由贸易试验区方案大多要求，要形成更多有国际竞争力的制度创新成果，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。从这个意义上看，自由贸易试验区肩负着重大的制度改革使命和任务，需要不同的制度之间形成有力有效的集成，才能充分发挥自由贸易试验区的改革效能。成都下辖的双流区是目前国内唯一同时具备自由贸易试验区、国家级新区、临空经济示范区等重大功能平台的区域。在新一轮城市总体规划中，其定位为“中优”和“南拓”交汇处，是成都由特大城市向超大城市迈进过程中最具发展活力的区域之一。本研究以成都市下辖的双流区为对象，从特殊政策试验区的政策融合、制度集成入手，探索“自由贸易试验区+”模式，探讨如何通过多重政策资源的融合带动产业创新和空间升级，以期为其它地区的自由贸易试验区等政策试验区的高质量发展提供借鉴。

1、制度集成与自由贸易试验区发展之间的关系

1.1 政策试验区与制度集成的理论探讨

任何的制度形式，都需要特定的空间载体加以承接；任何的空间结构背后，都有（多重）制度发挥作用。同样的空间，在不同的体制条件、制度平台下，能够呈现出完全不同的发展绩效（冷希炎，2006）。正是基于此，我国借助各类政策试验区，通过赋予特定区域特有的发展权限，在空间上创造出“梯度”差别化的制度供给（魏成，2011；殷洁，2012），从而形成我国重要的政策试验场和政策红利空间。政策试验区除了担负着对某一项或某一领域的政策测试，更为核心的功能是以新政策和新制度的“内生成”为首要目标，在本区域内广泛地进行政策和制度创新（周望，2012）。地域性和创制性是试验区的两大显著特征，通过充分运用其所被赋予的可以在特定区域内进行先行先试的政策试点权限，试验区能够源源不断地进行着政策探索和创新。凭借其独特的制度优势，政策试验区引发了更活跃的要素聚合、资本循环和产业创新，这构成了我国重塑国家和区域竞争力的关键性政策和空间治理手段（晁恒，2015）。

回顾现有关于中国政策试验区的相关研究，总体上看，对试验区的性质、设立意义以及运行效果进行了较充分的普适性探讨，部分研究针对“自由贸易试验区”等某一特定类型的试验区进行了更为细致的剖析。然而鲜有文献针对多个政策试验区在同一空间中叠加的集成效应进行研究。当前，一个地区同时拥有若干政策试验区的“帽子”的现象越来越普遍，自由贸易区所在地区往往身兼多项改革试验的重任，因此亟需针对多重试验区所产生的制度集成效应进行深入分析，在填补理论研究空白的同时，引导实践界在机制改革创新过程中释放更大的政策红利。

1.2 我国自由贸易试验区与其他政策试验区叠加现状情况

图1 自由贸易试验区与国家级新区、临空经济区在全国的叠加分布

全国范围内陆续出现不同政策试验区叠加联动发展模式，以“自由贸易试验区+国家级新区”的“双区”联动为典型，成为带动地方经济发展的新引擎（王红茹，2020）。据统计，截止到2019年底，全国共计18个省份获批建设自由贸易试验区，分布于40个城市单元 (海南为全岛实施自由贸易试验区政策，城市单元的数量统计不含海南省各市)，这40个城市单元中，有14个同时也设立了国家级新区，有11个同时也设立了综合配套改革试验区，有7个同时也设立了临空经济示范区，有20个同时也设立了国家级综合保税区，还有14个同时也是全面创新改革试验区（表1）。国家级政策试验区“双区叠加”乃至“多区叠加”的情况十分普遍（图1），从试验区的叠加数量上看，上海市、成都市、广州市、天津市、西安市等地都是较为典型的政策红利汇集区。

表1 全国自由贸易试验区与其它重点政策试验区的叠加情况

  *指海口综合保税区；

**指大兴机场片区，是中国（河北）自由贸易试验区四个片区之一，其中廊坊片区占10平方公里；

***黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区覆盖黑龙江全省

然而，不少地方的试点、试验区不仅在空间上是分离的，还由不同的部门分头管理、独立运行。即便是同一空间承载多个试点任务，更多的是简单叠加，只发挥物理效应，政策资源呈现碎片化特征，难以激发化学效应。但也有一些地区在多区联动发展方面进行了探索，其中行政机构的融合是较为彻底的方案。上海在这方面走得最早、最远，上海自由贸易试验区管委会与浦东新区人民政府已经进行合署办公，在此基础上，浦东正朝着打造一个综合性的制度创新试验区不断发展。除了上海，天津滨海新区也与天津自由贸易试验区开展合署办公。

1.3 自由贸易试验区在制度集成框架下的效能拓展

全国层面上大多试点、试验区由不同的部门负责管理，涉及到统筹协调整合的政策领域往往难以发生作用。有些地区在同一空间内承载多个试点任务，但这些任务只是物理叠加，试点任务、政策资源也没有很好地整合。部分地区已经在局部领域开展政策联通，从不同角度对一些共性领域出台互为支撑的政策。最高境界，则是政策试验区之间实现有机融合，达成制度集成。

从自由贸易试验区、国家级新区与临空经济示范区的关系来看，如下图所示（图2），可以区分出三种状态。大部分地区处在多头分管、独立运行的阶段，为了更好发挥试验区的体制优势，除了加强政策联通、互为支撑，还可以向政策融合、制度集成阶段迈进。

图2 自由贸易试验区从政策叠加到政策集成的过程示意

—— “自由贸易试验区+临空经济示范区”。“自由贸易试验区+临空经济示范区”的政策融合，可极大激活航空金融等衍生服务业的发展，将自由贸易试验区的“境内关外”的独特性与临空经济示范区的航空指向性充分融合，形成独特的临空自贸产业体系。大多数临空经济示范区将自身定位为现代产业基地、区域物流中心、科技创新引擎和开放合作平台，这些战略方向的落地实施，常常需要相应的改革措施加以支撑，而自由贸易试验区恰好能满足这一需求，两者之间存在相互促进的关系。

—— “自由贸易试验区+国家级新区”。“自由贸易试验区+国家级新区”的政策融合，激发保税研发等新兴服务贸易业态。国家级新区被赋予的全方位先行先试特权，可充分拓宽自由贸易试验区在境内外要素流通的内涵外延，应充分借助双区融合的政策红利，推动实体产品的自由贸易流通向技术、文化等“软要素”流通拓展，促进传统的“保税+制造”、“保税+物流”逐渐向“保税+研发”、“保税+检测”等高附加值业务拓展。

—— “自由贸易试验区+国家级新区+临空经济示范区”。“自由贸易试验区+国家级新区+临空经济区”的政策融合，促成临空资产等高端要素交易平台的建立。当前，在我国经济迈向高质量发展的进程中，亟需充分发挥国家级新区的综合功能平台优势，加强改革系统集成探索，推动制度优势转化为治理效能。国务院明确规定，支持新区率先复制自贸试验区改革开放经验，对接国际先进规则，深度参与全球产业分工。在这个意义上讲，自由贸易试验区与国家级新区、临空经济区的融合，有助于以更大力度推进全方位高水平开放，不断提升国际市场影响力和竞争力。

国家赋予政策特区的优惠政策、特殊权限和要素投入等需要进行“在地化”的结合才能发挥作用（晁恒，2018）。因此，对制度集成的设计和安排，最终要以产业发展等经济活动为表现形式，并落实到具体的空间中。对多重政策资源的整合会触发创新型产业的产生，而产业的蓬勃发展将反过来体现出制度集成的经济和社会价值。空间不仅仅作为政策红利落地的载体，更重要的是，空间之上附着的政策属性可以作为关键性依据，指引用地和项目的有效落位。制度集成之下的产业和空间在转型升级过程中亦将互相促进，实现效率的最大化和价值的提升（图3）。

图3 制度集成的系统结构

2、成都自由贸易试验区的制度集成现状

2.1 基本情况

成都自由贸易试验区是中国（四川）自由贸易试验区的一部分，所下辖的双流片区总面积34.01平方公里，是中国（四川）自由贸易试验区各片区中面积范围最广阔、区位优势最明显、产业基础最扎实、口岸功能最成熟的核心区域，涵盖成都国际航空枢纽综合功能区等三大功能板块。

图4 自由贸易试验区与各类重点政策试验区在双流区的分布范围

自由贸易试验区双流片区所在的双流区位于成都市四环路外西南，实际管辖面积466平方公里，位列综合实力全国百强区第32位，是中西部区县经济社会发展的排头兵，2018年GDP达到829.44亿元，全区一般公共预算收入59.31亿元。双流区同时坐拥自由贸易试验区、国家级新区（天府新区）、统筹城乡综合配套改革试验区、临空经济示范区、全面创新改革试验区（四川省），此乃全国唯一。此外还拥有全国第四大航空枢纽、四川唯一国家一类开放口岸——双流国际机场，四川自由贸易试验区内唯一的海关特殊监管区域——双流综保区。双流国际机场2019年旅客吞吐量达5585.9万人次，航空口岸年度出入境流量突破700万人次，均保持全国第四、中西部第一。因此，双流区作为研究试验区政策融合、制度集成，是非常好的样本（图4、图5）。

图5 自由贸易试验区与各类重点政策试验区在同一空间上的套叠

2.2 自由贸易试验区双流片区与重点政策试验区的叠加特征

成都自贸试验区成立于2017年3月，其中双流片区以制度创新为基本要求，重点发展现代服务业、临空制造等产业，这些产业大多在双流已有较好基础，也为未来的进一步发展指明方向。根据规划方案，双流片区将在转变政府职能、双向投资合作、贸易便利化、金融改革创新、协同开放、激活创新创业要素等方面开展探索试验。

四川天府新区于2014年10月获批为中国第11个国家级新区，由成都片区和眉山片区组成，规划总面积为1578平方公里。国家级新区是承担国家重大发展和改革任务的国家级综合功能区，涉及到方方面面的体制机制改革内容。按照天府新区规划方案对双流的发展定位，后者将依托双流电子信息产业集聚区、西航港产业区等已有产业基础，打造空港高技术产业功能区，未来将形成以电子信息、新能源、生物产业等为代表的高技术产业集群，是“一城六区”中的核心组成部分。

双流临空经济示范区于2017年3月获批，是助力高端制造业和现代服务业集聚融合的重要载体。国家支持示范区建设成为现代产业基地、区域物流中心、科技创新引擎和开放合作平台。四川省支持成都临空经济示范区建设国际航空枢纽，构筑连接“一带一路”和长江经济带的空中桥梁，全面提升临空经济示范区自主创新能力和可持续发展能力，吸纳全球创新资源，打造面向全球的创新创业开放格局。 

2.3 双流在政策联动上的已有探索

梳理各项试验区规划方案及其探索实践可以看出，双流已做了相当多工作。具体如下：

成都自由贸易试验区双流片区在要素保障方面拥有相当大的灵活性，比如可以探索不同功能用途的混合利用，土地出让可以采用弹性年期、先租后让等方式供应。自由贸易试验区双流片区之所以能在土地要素保障、土地集约节约利用方面开展探索，是因为2007年获批国家统筹城乡综合配套改革试验区以来，在土地制度改革方面积累了大量的经验。土地混合利用、弹性出让将为下一步自由贸易试验区在有限空间提高产出效率提供有力保障。

双流拥有天府新区在金融投资、产业、土地等方面的特殊政策，享受明确优先安排开展国家和省重大改革试点，在全面深化改革中先行先试。国家层面批复的天府新区总体方案提出，支持后者设立空港保税物流中心（B型）。成都空港保税物流中心以及综合保税区的设立，为后来的自由贸易试验区设立、相应的制度创新奠定坚实基础。

临空经济示范区与自由贸易试验区的整合，也是双流一大特色。过去几年，双流（成都）获批一系列与此相关的试点，比如综合保税区、跨境电商综合试验区、低空空域协同管理试点、空港保税物流中心（B型）、国际快件中心、“7×24小时”通关服务试点、144小时过境免签试点，以及空运进境肉类、冰鲜水产品、生物制品指定监管场地（口岸），这些共同支撑临空经济和自由贸易试验区快速发展。2019年，航空核心产业主营业务收入突破1200亿元，国内“航空第四城”地位进一步夯实。

2.4 问题与挑战分析

根据前面的分析，目前双流正处于拥有多项重要试验区，且政策联通、相互支撑开始呈现。但囿于体制机制方面原因，制度集成尚未达成。具体如下：

一是产业发展较为粗放，高端服务业发展不足。从产业和经济资源聚集的角度看，双流区已经具备一定的经济流量，但高质量的设计、运营、管理、服务、转化能力不足。临空经济构成方面，2018年航空制造的产值仅为28.2亿元，占先进制造业产值的4.71%。电子信息产业主要依赖仁宝、纬创等“两头在外”的若干企业，受到国际市场影响较大，对临空经济支撑不足。临空服务业发展相对滞后，以基地航空服务为主，而以航空快递、第三方物流、物流仓储为主的航空物流业，以发动机维修、整机维修、机载设备维修等为主的航空维修业，以口岸服务、保税贸易、电子商务等为主的空港贸易服务业仍处于起步阶段。

二是基础设施切割试验区，影响内部要素融通聚合。高速、铁路廊道对城市切割严重，城区东西向交通联系不便，特别是在西航港片区。双流机场南北纵越近10公里，目前连通机场东西两侧城区的只有大件路一条路，机场严重阻隔东西片区的联动发展（图6）。此外，现状道路系统不完善，路网结构不合理，路网密度偏低，现状建成区道路网密度仅为5.52km/km2（“街区制”标准为10km/km2），主次支配比为1：0.89：1.67，次支路比例偏低（规范为1：1.5：3）。此外，道路交通的整体服务水平不高，城区多处道路需要提级改造，60%以上的主要道路高峰小时车流量已达到饱和，尤其是对接成都绕城高速和天府新区的主要道路。

图6 机场和高速公路对试验区的切割

三是土地利用效率低下，高价值产业发展空间缺乏保障。双流区空间功能缺乏整体性，工业布局分散，临近机场的西航港和蛟龙工业区独立多头管理，过度依赖工业用地大量投放，使用效率十分低下（图7）。由于工业用地的大量投放，人均用地指标高达359.7平方米/人，大大超出国标150平方米/人的标准。工业地均产出仅27亿元/km2，相比东部沿海地区工业用地地均产出较低。机场周边高价值地区未实现临空服务职能的聚集，生产性服务业较少，以连绵开发普通工业园区的模式为主，浪费高价值的临空经济核心空间。机场周边地区没有预留未来重大临空配套设施及基础设施布局空间，临空功能缺乏长远统筹规划。

图7 双流区存量低效用地分布图。根据《双流区分区详细规划（2016-2035年）》（未批）城市更新规划图修改完善而成

3、制度集成视角下的成都自由贸易试验区产业与空间规划策略

政策试验、改革举措的系统集成，最终要落地到城市中，才能达到促进地方经济发展的目的。对制度集成的设计和安排，最终要以产业发展等经济活动为表现形式，并落实到具体的空间中。本节将试图以双流为例，分析以自由贸易试验区为核心的制度集成可能（可以）产生的效应，以政策创新推动产业创新和空间升级，用足用好政策试验赋予的红利空间。

3.1 以政策的创新融合触发新型产业发展

——发展新型航空金融服务业。放大“自由贸易试验区+临空经济示范区”的政策叠加效应，双流应借助自由贸易试验区在跨境融资、外汇管理、海关监管、税后优惠等方面的特殊政策，积极探索飞机租赁等新型航空金融服务业的发展。在租赁制度创新方面，天津东疆保税区开展海关特殊监管区的航空融资租赁业务的制度探索，针对飞机等大型设备的进出口，创新海关异地委托监管、经营性租赁外币租金收取、租赁企业外债便利化等相关制度。在特色租赁产品方面，开展离岸租赁、保税租赁、出口租赁、资产转让租赁等多种租赁交易结构产品，将租赁标的物范围由飞机向船舶、轨道交通甚至医疗健康、教育文化等无形资产领域拓展。将航空金融业与双流既有的航空维修业、航空制造业等实体产业充分结合，可以形成了一条较为完整的航空产品供应链。

——打造“保税+”自由港。放大“自由贸易试验区+国家级新区”的政策叠加效应，以研发设计为例，成都目前在数字经济、智能制造、创意产业、共享经济等新经济领域呈现跨界融合、快速迭代、高速增长的特点，亟需在研发设计环节加大国际交流合作，与欧美日韩等国家地区进行高端要素融通。可充分借鉴深圳前海在“深港合作”方面的成功经验，利用自由贸易试验区所具有的保税、免税政策，与硅谷、特拉维夫、埃因霍温、新加坡等国际科创高地建立合作，共建重点实验室和技术创新中心，探索建立“科研自由港”，导入研发设计相关国际高端要素。另一方面，对内做好“保税+”文章，在自由贸易试验区内大力发展研发设计、检验检测、保税维修等新模式新业态，以保税政策吸引西部地区乃至全国的高新技术企业将研发设计、封装测试等高附加值环节放在双流，探索建立区域级的科技创新资源的全产业链保税体系。

——构建高端要素交易平台。放大“自由贸易试验区+国家级新区+临空经济示范区”的政策叠加效应，双流可以借助“多区融合”的制度优势，牵头成立若干高端要素交易平台，三大政策特区的汇集融合将从较高层次给双流自由贸易试验区的发展赋能，使其得以超越既有产业框架寻求更高维度、更广泛的要素聚合。比如，可从临空资产资源交易寻找出破口，把航空第四城的流量优势转化为实实在在的辐射力和控制力，探索成立临空资产资源交易机构，提升供应链全球集成运营能力。此外，可以用好四川省作为全面创新改革试验区这个重要平台，结合已经开展的科创体制机制改革成果，打造立足西南、影响全国、对接全球的技术交易市场联盟，推动技术交易市场互联互通，共建区域创新成果集散中心。

3.2 以“自由贸易试验区+”模式指引功能空间落位

——升级低效用地为创新用地。圈选政策最汇集、用地价值最高的区域，升级低效工业用地为创新用地，是在空间上支撑 “自由贸易试验区+” 制度集成的主要方式。借鉴深圳新型产业用地（M0）、北京工业研发用地（M4）的先进经验，升级原有工业用地为创新用地，为政策集成激活引领的创新型产业提供充足且灵活的用地支撑。依据各主要试验区范围和空间叠合情况圈定7个重点片区，升级原有工业用地及物流仓储用地为创新用地（图8），将传统的二类、三类工业用地转化为混合研发、中试、生产为一体的复合用地，既可容纳灵活性厂房改造的产业，亦可实现二三产结合的开发利用。以用地的创新支撑产业从生产性制造向服务型制造转变，纳入工业设计、产品研发、技术服务、管理平台等功能，为双流的工业发展瓶颈寻找解决途径，激发更有生命力的产业创新。具体用地规划中，调整升级创新用地共计22.07平方公里，调整升级教育科研用地共1.07平方公里。

图8 低效用地升级为创新用地

——依据地块的政策属性落位各类功能区。依据不同地块的政策属性落位各类功能集聚区（图9）。① 临空商务组团：集聚跨境金融、航空金融、临空资产交易等高附加值现代服务业。同时凭借紧邻机场的通关便利性，为时间极度敏感人群提供新型商务办公空间，引入临空指向型总部、专业指向型企业总部。由于机场附近有限高要求，主要以低层高密商业园为主要建设形式，通过高品质和高效率的商务园区吸引国际先进企业和人才，打造全球高端要素链接平台。② “保税+”组团：引入“保税+研发”、“保税+检测”等高附加值环节，与双流既有的“保税+制造”、“保税+物流”业务充分融合。将保税的内容进一步向文化创意、消费服务业拓展，打造包括保税医疗、保税健康、保税国际教育在内的国际高端服务业的“保税仓”。③ 创新孵化组团：集聚生产、技术服务、管理等功能，为现有产业提供技术研发、中试等服务，以低密度高品质的研发园区为主，为中小企业、创意产业提供孵化平台。④ 空港高技术综合组团：遵照按照天府新区规划方案，依托双流已有产业基础打造空港高技术产业功能区，未来将形成以电子信息、新能源、生物产业等为代表的高技术产业集聚区。

图9  依据不同地块的政策属性落位各类功能组团

——消除政策试验区的空间阻隔。解决机场、高速等空间阻隔问题，确保组团之间高效联通。通过建设下穿机场道路等方式，消除机场、高速、铁路等交通设施对城区阻隔作用（图10）。参考国内外道路下穿机场的案例（阿姆斯特丹机场跑道下穿高速公路；上海虹桥机场下穿两条轨道交通和一条城市道路），建议新增2条双流机场下穿道路，解决机场跑道和城市道路交通发生矛盾。此外，优化全区道路交通结构，满足各组团之间至少有“两主”的主干道联系，大多数组团间均有“一快两主”的快速路联系，组团内任一点在10分钟之内可达区内干道系统。并优化路网结构，按“街区制”要求，加密次干路和支路路网密度，优化道路断面，提升街区活力。

图10 重点区域的道路升级改造

4、结语

本文以成都自由贸易试验区双流片区为例，从制度集成这一视角开展研究，将自由贸易试验区视为我国重要的空间治理方式和改革开放举措，分析其与各类政策试验区在同一空间中叠加、融合所产生的政策集成效应。研究认为，以自由贸易试验区为代表的政策试验区，其建设的核心本义是通过体制机制创新降低制度型交易成本，对于多种政策试验区叠加的地区，应打破行政壁垒，对各类政策试验区采取集成模式，通过政策融合和制度创新，为新兴产业营造、科研技术创新、消费市场培育以及腹地纵深厚植提供坚实支撑。

值得注意的是，制度集成目前仍是理论和经验研究的空白地带，也是极具学术生长力的交叉领域，该论题仍有巨大的研究空间。因各政策试验区分属不同行政管理部门，应积极探索自由贸易试验区与其它试验区的“多区合一”模式和保障机制建设等，对于本文所深入剖析的双流区，还需要积极试验探索，为本地发展和全国层面的改革推进积累经验。

参考文献

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