陈为帮：城市在国民经济社会发展中地位作用的再认识

作者简介：陈为帮（1939-），男，原建设部总规划师，中国城市科学研究会原副理事长，《城市发展研究》原副主编。研究方向为城镇化、城市科学、城市规划建设管理。

今天，我国进入了百年发展新征程，一个重大历史命题仍然摆在我们面前，这就是：如何认识和发挥城市在国家经济社会发展中的地位和作用。这里介绍一点情况，提出一些看法，和大家共同探讨。

一、命题的提出

1984年1月，《中国城市科学研究会成立公报》中有这样一段文字：“城市是社会经济文化的产物，城市的发展又有力地促进社会经济文化的发展。列宁指出：‘城市是经济、政治和人民的精神生活中心，是前进的主要动力。’在我国，城市不仅是国家和地区的政治、经济、文化中心，也是建设社会主义物质文明和精神文明的主要基地”，“必须十分重视发挥城市在国家经济和社会发展中越来越重要的作用”。38年前，提出这样一个命题，在当时是很不容易的。

新中国建立后相当长时期，由于极左思潮的影响等原因，我们不仅没有自觉推进城镇化，反而抑制农村富余劳动力进入城市，企图用抑制城市发展来人为缩小城乡差距，城镇化落后于工业化的发展。20世纪八十年代初期，经济体制改革在农村突破，改革重心开始转向城市，由于市场经济的起步和对外开放，城市发展加快了速度。落后的城市思想观念已经不能适应形势发展的需要。在中国科协自然辩证法研究会推动下，有关学术界开展了城市发展战略探讨。1982年末，召开了全国城市发展战略思想讨论会，这是新中国第一次讨论城市在国家发展中战略地位的学术会议。会议得到了党中央的肯定和支持，并确定建立中国城市科学研究会。这是在改革开放初期的一次非常难得的中国城市现代思想启蒙。

四十年来，我国改革开放不断深入，经济社会发展取得了历史性成就，城镇化水平也有了很大提升，且非常重视城镇化工作，2013年中央专门召开了城镇化工作会议。会议明确指出：“城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对于全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。”学习贯彻中央的这些精神，加深了我们对于城镇化健康发展的理解，同时，也深化了我们对于城市在国家经济社会发展中地位作用的认识。

二、我国新型城镇化道路仍然漫长而艰巨

我国城镇化率的统计采取了两种口径，即常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。人口“七普”调查表明，2020年我国常住人口城镇化已经达到63.89%，较10年前增长了14.21个百分点，成就明显。调查结果也表明，我国户籍人口城镇化率仅为45.4%，这个数字比常住人口城镇化率少18.49个百分点。这可不是一个小数，因为它是2.588亿人口，相当于许多国家人口的总合。45.4%的比例虽然看起来不那么令人鼓舞，但比较符合高质量发展的要求。采用常住人口的高位数，延续这个口径，大家已经习惯。我们强调新型城镇化要以人为核心，现在还有2.588亿农业转移人口没有市民化，没有享受城镇人口的基本待遇，显然是一个重大的不足。这个差距，深刻表明了我国城镇化的实际水平还比较低。毫无疑问，让这些人口真正实现市民化，是提高我国城镇化质量的首要任务。如果没有城市的继续健康发展，这个任务是不可能完成的。

从国际城镇化一般情况看，城镇化率从30%至70%，属于加速发展时期，超过70%以后，城镇化基本完成，城镇化率将保持平稳状态。我国情况非常特殊，人口数量特别巨大，各地经济社会发展又很不平衡，国际上的一般规律可以参考，但不可机械搬用。我国城镇化率是否也要发展到70%以上甚至更高的比例才算达到成熟阶段呢？我认为是可以再探讨的。我国农村地区广大，人口众多，即便农业农村现代化实现以后，农村对于人口的合理需求仍然应该具有相当的规模。

常住人口城镇化率是一个真实的存在，虽然水分大，但必须面对，因为国家和城市需要为他们服务，城市规划建设管理和城市基础设施、公共服务设施的建设都必须充分考虑他们的需求。然而，从宏观上看，就全国而言，我们切不可因为采取了63.89%这个数据，就产生似乎我国离城镇化基本完成（比如达到70%）已经指日可待的错觉。现在，国家统计局发布了2021年我国常住人口城镇化率已经达到64.72%,比2020年末又提高了0.83个百分点。但是，并没有公布户籍人口城镇化率的数据。

两个城镇化口径，都需要认真对待，可能这正是我国城镇化艰巨历史过程的一种特殊现象。如果可能，希望每年都能够公布这两个数据，不仅全国，而且各个大城市都能够公布，最好还能够公布城市市区（或城区）的这两个重要参数。

总体上看，我国城镇化的真正完成，仍然还有很长的路，我国城镇化水平提升的空间还非常大，对于我国城镇化的这种长期性、复杂性和艰巨性，怎么估计也不会为过。

三、工业化现代化和城镇化的协调发展

（一）城镇化和工业化是相伴而行的国家发展自然过程。工业化为城镇化提供就业岗位，城镇化提升又推进工业化的发展。

经过七十年的努力，我国工业化得到了巨大发展，现在已经建成了世界上门类齐全的比较完整的工业化体系。专家们指出，中国工业化已经步入后期。国家工业化进程呈现区域发展不平衡特征，上海、北京、广东、江苏、浙江、天津等东部地区大多已经进入后工业化时期，而大部分西部地区还处于工业化中期。推进工业化的区域协调发展任务还十分艰巨。（见2019年中国社会科学院工业经济研究所《工业化蓝皮书》）。

我国工业化得到了城市发展强有力的支撑。从“一五”开始，学习前苏联的经验，刚刚建立起来的我国城市规划建设管理工作就密切配合了工业化建设。通过重点城市的城市规划，及时合理安排了国家156项重点工程，规划建设了一批新工业城市，有力地支持和保障了工业化的奠基和后来的发展。改革开放以后，随着我国城镇化的加快推进和城市规划建设管理的加强，有力地支持了经济发展和对外开放。典型的例子就是深圳特区、浦东新区和雄安新区的建设发展，都离不开城市规划为其提供的支撑和保障。从面上看，城市大量的开发区、科技园区和后来的新城新区，城市规划都发挥了重要的指导和支撑作用。城市的中心作用发挥良好。

国家工业化发展的初期和中期需要劳动力比较多一些，大量农村富余人口进入城市，随着工业化后期的来到，随着高新技术的使用，对于劳动力的需求可能会减少一些。但是，由于我国农业转移人口数量巨大，在一个长时期，劳动密集型的工业制造业也还是需要稳定发展的，尤其是当前，在应对国际疫情严重蔓延、国际经济重大不确定不稳定的形势下，大量的劳动力需求可能也是保障和促进经济内循环、保持国内经济社会稳定发展所必需的。

（二）我国城市服务业发展空间很大

随着现代化的发展，城市第三产业特别是各种服务业蓬勃兴起，已经成为影响城镇化的重大因素。从国际上看，城市生产性服务业已经成为影响城市地位的重要因素。现在，我国城市的各种服务业正在快速增长，迫切需要大量人力资源。同时，国家将推动生活性服务业向高品质多样化升级，加快发展健康、养老、育幼、文化、旅游、体育、家政、物业等服务行业。其中，一些服务行业，可以容纳大量经过比较简易培训的农业转移人口。已经进入城市的许多农业转移人口在城市尤其是大城市，都正在从事有关生活性服务业。未来我国城市服务业发展的需求是巨大的。比如，我国已经进入老龄化时期，发展势头很猛，各种各样的针对老人需求的服务行业急需市场提供，现在一些大城市供不应求的现象已经出现。同时，进入城镇的农业转移人群本身也需要适应他们需求的有关服务业。这种市场需求的规模和潜力，在世界上可能也是前所未有的。这也是我国城镇化发展的难得机遇。

（三）新的百年征程，是国家完成工业化，同时推进信息化、智能化的发展，实现现代化强国的历史进程，新型城镇化需要协调发展并且成为这个进程的重要有机构成部分。城市发挥中心动力作用的空间是非常广阔的，是大有作为的。

四、我国将长期处于城市时代

时代判断，是一个宏大的课题。我国将长期处于社会主义初级阶段，这是从社会制度发展演变角度的宏观判断。从生产力发展角度看，人类社会从游牧时代、农耕时代发展到工业化以及后工业化时代。我们现在还处于工业化时代。中国社科院工经所的《工业化蓝皮书》强调，实现工业化并不意味着工业化时代的终结。当今，整个世界仍处于工业化时代，对步入工业化后期的中国而言，工业化进程还远未结束，工业的重要地位并未改变。我很赞同这个科学合理的判断。

还有一种宏观的时代划分，就是从农业时代发展到城市时代。世纪之交，2008年全球城市人口达到33亿人，超过了总人口的50%，联合国有关方面明确指出，世界已经进入城市时代。现在，城市时代正处于蓬勃发展的阶段。全球的城镇化率仍在不断提升，城市在各个国家发挥着重要的中心和动力作用。总体上看，全球的城市仍处于兴旺的发展过程中。今天，全球城市纽约、伦敦和东京作为世界金融中心，他们的股市行情直接反映和影响着世界经济的脉搏。大区域性的国际经济中心城市，直接影响一些国家的经济。城市作为科技文化中心，这里集中了各国甚至国际的高端科技人才。作为人类历史文化的圣地，巴黎、柏林、北京、罗马、莫斯科等一些世界级的历史文化名城早已成为国际文化旅游的热点而长盛不衰。城市，作为人类最伟大的物质文明和精神文明结晶，在人类可持续发展的现在和未来，都必将发挥重大的不可替代的中心和动力作用。不仅仅是大城市，更是大中小城市形成的城市网络，将继续引领和推动着地区和国家的发展。这就是全球辉煌的城市时代。

我国进入城市时代的时间还比较短。我国将长期处于社会主义初级阶段的客观实际确定了我国将长期处于城市时代。科学合理地发展城市，将是历史的必然和客观需求。

需要强调，城市时代是一个非常复杂的充满矛盾的历史长过程。比如，大城市发展过程中，就不断出现许多问题，也被称为城市病，我们认为，通过经济社会发展和科技进步，这些问题是可以逐步缓解和得到解决的，这也是被国际城镇化经验所一再证明了的。我们不能在问题面前就有所犹豫。我国是发展中国家，发展是第一位的任务，需要通过发展来解决城市发展中的这些问题。“城市病”有许多“病象”，需要深入具体分析，对症下药，不能简单归罪于城市规模的大，更不能影响大城市中心作用的发挥。

五、开创城市发展新格局

在新时期，应当努力以新发展观指导我国未来的城市发展，不断开创城市发展新格局。

这些年，我国固定资产投资总规模还是比较高的，并且保持了一个比较平稳的态势。根据国家统计局统计，2020年全国固定资产投资总额达到51.89万亿元，比上年增长2.9%。2021年全国固定资产投资总额达到54.45万亿元，比上年增长4.9%。巨大规模的固定资产投资，有相当部分是安排在城市进行建设的，城市地区，尤其是一些大城市圈地区仍然是国家基本建设的重点地区。国家要求城市空间发展要从过去外延为主转向以内涵发展为主，这是很正确的，在转变发展方式的过程中，各个城市应从实际出发，坚持唯物辩证观和方法，具体问题具体分析处理。

我国城镇化进入高质量发展的新时期，要积极推进以人为核心的新型城镇化。统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度和空间结构，促进大中小城市协调发展。今后，国家基本建设任务依然繁重而艰巨，要不断提升我国大城市群和大都市圈的承载能力，发挥中心城市和城市群的带动作用，建设现代化都市圈。需要切实保障这些城市发展对有关资源的合理需求。广大县城是县域经济的中心，是连结城乡的纽带，是我们坚持城乡统筹、融合发展的重要节点。要积极推进以县城为重要载体的城镇化建设。

坚持城乡融合发展。重视城市发展，绝非忽视乡村。国家实施乡村振兴战略和新型城镇化战略，好像两个轮子，缺一不可。发展城市以带领乡村共同发展，在共同发展中逐步缩小差距，促进城乡融合，这是新时期国家发展的必须。

生态文明建设是国家民族振兴的千年大计，也是新时期发展的特征。城市发展必须走绿色发展的道路，促进人与自然和谐共生。城市人口集中，非农产业集中，环境污染问题也比较集中，成为污染防治的重点地区。以人民为中心，保护人民身体健康，是新型城镇化的基本要求。推进重点行业和重要领域的绿色化改造。城市要为国家实施“双碳”发挥应有的重要作用。历史表明，城市是人类居住和生产最集约的形式，既有利于提高效率，又可节约土地资源。由于人口高度集中，在灾难面前困难也更大，此次全球新冠病毒肆虐，在大城市就更容易传播蔓延。因此，对于大城市发展，既要提高它们的承载力，也要保持其合理密度与强度，保障其可持续发展。

国家安全和发展速度关系密切。现在，国际形势不稳定不确定因素正在发展，国际风云变幻，如果我们的高科技和有关技术跟不上去，如果这些方面发展慢了，就可能丧失机遇，就可能被动。而加快这些发展与国家总体空间战略布局密切相关，与有关城市的建设发展也密切相关。加快这些地区和城市的发展，是国家安全大局的迫切需求。国家正在推进的成都重庆地区双城经济圈的建设，就具有极其重要的战略意义。

六、对耕地保护与城市发展关系的再认识

国家林业和草原局2020年6月30日发布的《中国退耕还林还草20年（1999--2019年）白皮书》显示，20年来我国实施退耕还林还草达到5.15亿亩。换句话说，就是近20年来，全国共有5.15亿亩耕地被转变成了森林和草原。（见2020年7月2日《人民日报》）   

2021年已经公布的全国土地第三次调查结果表明，全国耕地总量已经达到19.17亿亩，远超过了18亿亩的耕地保护底线。报告明确指出：“从‘三调’数据看，‘二调’以来十年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩，耕地减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化”。

值得关注的是，国家林业和草原局的《白皮书》和国土“三调”的结果，间接地表明了我国一个重要的基本国情，即：国家耕地减少的主要原因并非我国城市发展占用耕地所造成。这是一个十分重要的基本国情。

保护耕地的国策坚决不可动摇。我们要像保护大熊猫那样保护耕地。中国人的饭碗必须牢牢地端在自己手上，并且装满自己的粮食。18亿亩耕地保护红线必须实至名归。毫无疑义，中央的这些精神我们必须坚决认真贯彻实施。

国家关于“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的改革基本政策，国际国内市场经济的不断变化，都要求进一步提高我国土地资源配置效率和灵活性，要求土地供应制度的改革。国家重大建设和重点发展的大城市圈等有关多方面的用地合理需求，都是应当给予保障的。

七、我国城市建设现代化任重道远

经过七十年的城市规划建设管理，我国城市发生了翻天覆地的变化，有关建设发展达到了一个比较好的水平，为国家经济社会发展和人民生活改善做出了巨大贡献。城市规划建设管理工作功不可没，广大人民是认同的，党和国家是充分肯定的。从历史纵向发展比较，我们确实取得了巨大成就。但是，与国际上发达国家比较，以城市现代化水平来考察，以高质量城市规划建设管理来要求，我们还存在很大差距。城市基础设施和公共设施还存在许多不足和问题，矛盾不断暴露出来，迫切需要改善和缓解。比如，城市防洪排涝的能力普遍不足，每年汛期，不少城市发生内涝，有的还相当严重；城市垃圾处理水平还比较低，大城市的垃圾分类、转运、处理的现代化体系还远未形成；大城市的停车矛盾还在加剧；许多城市的地下管网老化，底数不清，燃气爆炸等城市安全体系建设还存在许多不足，如此等等。至于群众居住条件和环境的改善提高、城市道路体系的完善、城市基础设施以及新型基础设施建设水平的提升等，更是任重道远。城市更新行动是推动城市高质量发展的重大战略举措，要认真实施。我国城市规划建设管理的任务仍然异常艰巨。

城市建设发展的文化水平也急待提高。需要通过城市规划和城市设计，进一步改善和提升城市建筑空间文化品格和艺术水平，创造更加美好的人居环境。历史文化保护和现代化建设需要协调。我国许多历史文化名城的保护建设和发展取得了重大成就，部分项目已经列入“人类文化遗产”，但这方面的工作任务仍然十分艰巨。

不少专家和朋友认为，一个城市建设发展的文明程度和文化品格的高低，往往反映出这个城市领导的真实文化水平（不仅是学历程度）。这一点，总体上还是在不断进步和改善的，但问题仍然不少，长官意志和个人独断还大有人在，尤其在大型公共建筑设计和城市雕塑建设方面表现仍然突出。显然，加快提升有关领导的文化水平和决策民主化科学化水平，是大家的殷切期望。

这里，需要强调一点，即城镇化的高质量发展，是一个总体要求和过程，是相对于过去粗放式、注重数量而忽视质量的发展而言。要求城镇化高质量发展，并不意味着现在就立刻全面实施城市发展有关方面的高标准建设。随着国家现代化水平不断提升，随着国力和城市实力的不断提升，有关城市发展的建设标准才能不断调整和提升，这是一项政策性非常强的工作，切忌脱离实际搞形式主义，切忌一哄而起和“一刀切”。

八、城镇化基本理论研究

 2015年中央城市工作会议指出：“必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展思想，切实做好城市工作”。遵循城市发展规律办事，首先要加强城镇化理论研究，建立我国新型城镇化基本理论体系。如何认识新时期城市在国家经济社会发展中的地位和作用，这个问题仍然具有重要的现实意义。

要深化对城市本质的认识。城市和乡村表象上的区别在于，城市以非农产业和非农人口的集中为特点，而乡村则以农业和农业人口的分散为特征。现代城市应当是市场经济的产物和综合载体。现代市场经济需要集中，集中能够产生聚集效应。市场的大集中，必然要求工业、交通、金融、科技和人口的大集中，并且不断推进城市的发生发展和大城市的形成。20世纪以来，全球市场经济的高度发展、产业和管理现代化催生了国际现代化大都市和全球城市。

现代大城市是一种极其复杂的众多因素构成的动态巨系统，认识和科学引导组织城市的合理运行与发展，需要复杂科学。七十年来，我国城市规划建设在这方面积累了丰富而珍贵的经验，在新的改革中，十分珍惜和发挥这些经验的积极作用，也是历史的需要。在我们这样一个有着几千年历史的农业大国，推进现代化和城镇化，要求社会主义市场经济替代传统的计划经济，推进人们思想观念的转变，加快建立起新的现代化城市思想，以适应新形势的需要。  

加强城镇化理论研究，还需要澄清一些基本概念。比如到底什么是城市？行政区城市和实体城市的关系到底应当怎样认识、如何改革？等等。基本概念模糊，理论推理就难以科学，有关管理也难以合理。如果实体城市的特征继续被行政区城市的区域性所模糊，发挥城市的中心作用这个重大战略思想的实践就会受到影响。再者，城镇化有关统计数据与国际通用口径不衔接，还会影响国际学术交流。

中国城市科学研究会已经建立快40年了。在党和国家的重视下，几十年来，开展了城镇化等一系列城市发展战略研究，对于建立和提高社会的现代化城市意识、促进国家城镇化的健康发展、加强城市规划建设管理工作等方面都发挥了积极作用。还推动了城市科学海峡两岸学术交流。今后，中国城市科学研究的任务仍然十分艰巨，我们要继续努力，为国家新型城镇化的健康发展做出新的应有的贡献。